- 387 -

Абзац 3 пункта 1 статьи 1026 ГК РФ предусматривает возможность учреждения доверительного управления имуществом "по иным основаниям, предусмотренным законом". Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", определяющий порядок деятельности Правительства, учреждения Правительством доверительного управления имуществом, находящимся в федеральной собственности, не предусматривает. Федерального закона, предусматривающего право Правительства учреждать доверительное управление имуществом, не существует.

Таким образом, в рамках действующей Конституции Российской Федерации и федеральных законов доверительное управление имуществом, находящимся в федеральной собственности, могло быть учреждено только федеральным законом.

3. Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации, Правительство Российской Федерации должно осуществлять управление федеральной собственностью и не имеет права учреждать доверительное управление имуществом, находящимся в федеральной собственности.

Постановление Правительства Российской Федерации от 19.12.97 № 1603 об учреждении Договора доверительного управления 35 процентами акций РАО "Газпром", а также сам Договор доверительного управления 35 процентами акций Российского акционерного общества "Газпром", заключенный Правительством Российской Федерации с Российским акционерным обществом "Газпром", являются незаконными.

II. Замечания по тексту Договора

При учреждении доверительного управления федеральным законом, если законодатель примет такое решение, целесообразно учесть следующие замечания по тексту данною Договора.

2. В Договоре не отражено требование о том, что при осуществлении своей деятельности Доверительный управляющий обязан указывать, что он действует в качестве управляющего. Это требование вытекает из ст. 1012 ГК РФ, а также ст. 5 Федерального закона от 22.04.96 г. № 39 "О рынке ценных бумаг".

3. Неправомерным является определение в Договоре в качестве выгодоприоиретателя учредителя доверительного управления - Правительства Российской Федерации. Поскольку собственником 35% акций РАО "Газпром" является Российская Федерация, то и выгодопри-обретателем должна являться Российская Федерация, но не Правительство.

4. Подпунктом 6 пункта 7.1 статьи 7 Договора в обязанность Доверительного управляющего вменяется действие в интересах Выгодоприобретателя, не допуская смешения интересов Доверительного управляющего с интересами Выгодоприобретателя.

Данное положение Договора носит декларативный характер в условиях, когда РАО "Газпром" определено Доверительным управляющим государственным пакетом акций этого же акционерного общества.

5. В тексте Договора вообще не сформулированы цели доверительного управления в интересах собственника -Российской Федерации. Тем самым не определены требования сохранения и преумножения государственной собственности, приращения прибыли, иных выгод социального или иного характера для собственника в результате передачи федеральной собственности по Договору доверительного управления.

6. В Договоре не оговорены критерии оценки эффективности деятельности Доверительного управляющего, которые должны увязываться с результатами доверительного управления федеральной собственностью по прошествии определенных контрольных периодов времени.

7. Статья 7 Договора определяет обязанности и права Доверительного управляющего. В статье перечислены существенные условия Договора, в том числе непосредственно названные в ст. 1020 ГК РФ, связанные с минимальными требованиями, которые вряд ли можно считать достаточными применительно к управлению государственной собственностью, а также применительно к управлению стратегическим объектом.

Договор доверительного управления 35 процентами акций РАО "Газпром" не содержит условий:

- обеспечивающих защиту интересов хозяйственного комплекса страны;

- обеспечивающих специальные меры антимонопольного регулирования со стороны государства;

- обеспечивающих возможность иного государственного регулирования, исходя из интересов отечественной промышленности, а также исходя из приоритетов социальной политики.

Необходимо устанавливать дополнительные требования, связанные с особенностями объекта, передаваемого в доверительное управление, а также с особенностями передоверия управления государственной собственностью.

8. Ответственность Доверительного управляющего в статье 7 Договора прописана в ограниченном варианте по сравнению даже с общими требованиями статьи 1022 ГК РФ применительно к доверительным управляющим имуществом.

Более того, статья 5 Договора специально определяет "доверительный характер договора" и, соответственно, равно как и весь договор, не содержит четких формулировок, определяющих ответственность Доверительного управляющего за недобросовестные действия и возможный ущерб Российской Федерации.

В договорах необходимо предусматривать ответственность доверительного управляющего за принятие решений, наносящих ущерб имущественным и иным интересам государства, за недостижение целей управления и ответственность за действия, осуществленные в нарушение положений Договора, определяющих права и обязанности Доверительного управляющего.

Кроме того, в договорах целесообразно устанавливать систему дополнительных ограничений на действия доверительного управляющего, а также перечень специальных требований, нарушение и несоблюдение которых влечет за собой признание сделок, заключенных доверительным управляющим, недействительными. А при выявлении указанных нарушений - предусматривать процедуру отстранения доверительного управляющего от исполнения его обязанностей.

9. Подпунктом 4 пункта 7.1 статьи 7 Договора в обязанность Доверительного управляющего вменяется обеспечение обособления акций от его иного имущества, отражение их на отдельном балансе и ведение самостоятельного учета. В то же время, статья 1018 ГК РФ содержит требование не только отражения имущества на отдельном балансе, ведения по нему самостоятельного учета, но и требование открытия отдельного банковского счета.

10. В тексте Договора отсутствуют сведения о бюджетном счете, на который должны перечисляться дивиденды, сроки и процедура перечисления дивидендов, ответственность за нарушение порядка и сроков их перечисления.

11. В соответствии со статьей 9.3 Договора, Доверительный управляющий осуществляет управление акциями при наличии у него соответствующей лицензии. Условия Договора не содержат сведений о том, имел ли уполномоченный Правительством Российской Федерации Доверительный управляющий (РАО "Газпром") на момент заключения Договора лицензию на право осуществления операций с ценными бумагами; номер лицензии в Договоре не указан.

Вместе с тем, статья 49 ГК РФ определяет, что право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает лишь с момента получения такой лицензии. Иными словами, отправной точкой наделения лица правом быть доверительным управляющим является наличие лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, поскольку это одно из основных требований к правоспособности юридического лица.

12. Учредитель управления при заключении Договора не воспользовался правом, предоставленным ему статьей 1022 ГК РФ, о предоставлении доверительным управляющим залога в обеспечение возмещения убытков, которые могут быть причинены Выгодопри-обретателю ненадлежащим исполнением Договора доверительного управления, что применительно к федеральной собственности представляется обоснованным и чрезвычайно важным.

13. Статья 7 Договора, определяющая права и обязанности Доверительного управляющего, содержит требование предоставления необходимой информации учредителю доверительного управления - Правительству Российской Федерации, но не предусматривает вытекающей из Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" обязанности Доверительного управляющего предоставлять необходимую информацию Счетной палате.

14. Как было ранее отмечено, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 7.08.97 № 989 "Правила проведения конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации" (далее - Правила), не являются актом со статусом закона и, соответственно, не могут являться основанием для учреждения доверительного управления государственным имуществом в соответствии со статьей 1026 ГК РФ.

Тем не менее, следует отметить, что Правительством Российской Федерации при заключении Договора был нарушен им же установленный порядок (установленный вышеназванными Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации). В частности, при заключении Договора была нарушена процедура передачи имущества и сделан ряд исключений из Правил, приведших к ухудшению для государства условий Договора, а также к необоснованному отказу от ряда гарантий для государства.

1) Статьей 7.3 Договора установлено, что Доверительный управляющий за работу по управлению государственным пакетом акций получает вознаграждение в размере 2 процентов от сумм, полученных Выго-доприобретателем в виде дивидендов по акциям. Но конкурс на право заключения Договора доверительного управления не проводился, и вопрос об определении суммы вознаграждения Доверительному управляющему не рассматривался в порядке, предусмотренном разделом 3 Правил. Соответственно, установление суммы вознаграждения в размере 2 процентов от причитающихся государству дивидендов не является обоснованным.

2) В связи с несоблюдением конкурсной процедуры, вопреки требованию п. 8 Правил, доверительный управляющий избежал необходимости предоставить требуемую в таких случаях программу деятельности по реализации целей и задач доверительного управления федеральной собственностью.

3) В Договоре не предусмотрены условия, обеспечивающие исполнение Доверительным управляющим обязательств по Договору в соответствии с п.20 Правил, где прямо указывается, что доверительный управляющий должен предоставить безотзывную банковскую гарантию, согласованную с Учредителем управления, или залог, предметом которого являются имеющие высокую степень ликвидности и принадлежащие доверительному управляющему на праве собственности объекты недвижимого имущества, ценные бумаги или денежные средства. При этом обязательным условием договора в соответствии с Правилами является следующее требование:

стоимость представляемого обеспечения не может быть меньше стоимости передаваемых в доверительное управление акций.

4) В Договоре не указан предусмотренный пунктом 27 Правил банковский счет Доверительного управляющего, на который должны перечисляться суммы по возмещению расходов доверительного управляющего по управлению акциями.

5) Статья 6.2 Договора сформулирована недостаточно полно в отношении контрольных функций учредителя управления, как это предписывается пунктом 29 Правил: "Учредитель управления вправе контролировать выполнение доверительным управляющим условий договора по управлению акциями, а также организовать проверку отчетов доверительного управляющего независимым управляющим".

6) Статья 7.4 Договора сформулирована с меньшим объемом ответственности доверительного управляющего, чем это предлагается п. 30 Правил, который устанавливает, что доверительный управляющий, не проявивший при доверительном управлении акциями должной заботы об интересах учредителя управления, возмещает ему убыток.

7) В силу несоблюдения конкурсной процедуры, не исполнено требование п. 3 Правил о предъявлении доверительным управляющим необходимых документов о наличии у него чистых активов либо собственных средств в размере не менее 20% цены акций, передаваемых в доверительное управление.

III. Выводы

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации Правительство Российской Федерации не имеет законных прав учреждать доверительное управление имуществом, находящимся в федеральной собственности. Договор доверительного управления 35 процентами акций РАО "Газпром", заключенный Правительством Российской Федерации с Российским акционерным обществом

"Газпром" 20 декабря 1997 г., является незаконным и подлежит признанию недействительным с момента заключения Договора.

2. При заключении Договора Правительство Российской Федерации допустило целый ряд и иных нарушений требований федеральных законов.

4. В Договоре вообще не предусмотрены важнейшие положения, обеспечивающие интересы Российской Федерации, в том числе:

- цели доверительного управления;

- критерии достижения целей управления и его эффективности;

ответственность Доверительною управляющего в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации;

- гарантии защиты интересов Российской Федерации как собственника важнейшего стратегического объекта.

1. Направить Заключение Счетной палаты по результатам Договора доверительного управления 35 процентами акций РАО "Газпром", заключенного Правительством Российской Федерации с обществом "Газпром" 20 декабря 1997 г.. Председателю Правительства Российской Федерации с предложением:

1) Признать по согласованию с РАО "Газпром" Договор доверительного управления 35 процентами акций РАО "Газпром", заключенный Правительством Российской Федерации с Российским акционерным обществом "Газпром" 20 декабря 1997 г., недействительным с момента заключения как несоответствующий закону.

2) Принять 35 процентный пакет акций РАО "Газпром", находящийся в федеральной собственности, к непосредственному управлению Правительством Российской Федерации в соответствии с требованием пункта "г" статьи 114 Конституции Российской Федерации.

3. В случае непринятия Правительством РФ по согласованию с РАО "Газпром" в течении календарного месяца решения о признании Договора доверительного управления 35 процентами акций РАО "Газпром", заключенного Правительством Российской Федерации с обществом "Газпром" 20 декабря 1997 г., недействительным с момента заключения Договора, обратиться к Генеральному Прокурору Российской Федерации с предложением о предъявлении иска в судебном порядке о признании данного Договора доверительного управления недействительным с момента заключения Договора.

4. Обратиться к Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

с предложением: в случае введения федеральным законом права Правительства Российской Федерации или иного субъекта учреждать доверительное управление имуществом, находящимся в федеральной собственности, предусмотреть в законе следующие нормы:

1) установить, что доверительное управление может учреждаться только в отношении того находящегося в федеральной собственности имущества, которое входит в специальный перечень, утверждаемый федеральным законом;

2) для объектов федеральной собственности стоимостью свыше определенного уровня, а также для объектов по специальному перечню, установленному законом, установить, что доверительное управление этими объектами может учреждаться исключительно специальными федеральными законами по каждому объекту (что на сегодняшний день, при отсутствии общего закона, дающего право Правительству учреждать доверительное управление, должно распространяться на все имущество, находящееся в федеральной собственности);

3) установить обязательность конкурсной процедуры определения доверительного управляющего имуществом, находящимся в федеральной собственности;

4) предусмотреть недопустимость передачи имущества, находящегося в федеральной собственности, в доверительное управление тому юридическому лицу, в составе имущественного комплекса которого находится это федеральное имущество;

5) предусмотреть недопустимость передачи акций, находящихся в федеральной собственности, в доверительное управление тому юридическому лицу, акции которого передаются в доверительное управление;

6) установить обязательность точного определения целей управления (получение прибыли в бюджет, приращение государственной собственности, обеспечение бесперебойной подачи газа социально-значимым потребителям и (или) иные экономически и социально-значимые цели;

7) установить обязательность установления критериев оценки эффективности управления;

8) предусмотреть обязательное определение обязательств доверительного управляющего, обеспеченных безотзывной банковской гарантией и (или) залогом, предметом которого могут являться имеющие высокую степень ликвидности и принадлежащие доверительному управляющему на праве собственности объекты недвижимого имущества, ценные бумаги или денежные средства;

9) установить специальные требования и ограничения, связанные со спецификой .федеральной собственности, а также объектов стратегического характера, предприятий, занимающих монопольное положение, и т.п.;

10) предусмотреть обязанность управляющего незамедлительно информировать Правительство, Парламент и Счетную палату о принятых решениях по специальному перечню вопросов, устанавливаемому законом;

11) предусмотреть обязанность управляющего предоставлять всю необходимую информацию Государственной Думе, Совету Федерации, Счетной палате в соответствии с их компетенцией;

12) установить обязательность точного определения видов и объемов ответственности доверительного управляющего;

13) установить обязательность страхования ответственности доверительного управляющего, так как в определенных случаях размер нанесенного ущерба может превышать величину внесенного залога и объема банковских гарантий.

Заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации

Ю.Ю.Болдырев

06.05.98

ПРИЛОЖЕНИЕ 3

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

заместителя Председателя Счетной палаты РФ Ю.Ю.Болдырева

на решение Коллегии Счетной палаты РФ от 09.06.2000

"О результатах проверки приватизации федерального пакета акций РАО "Норильский никель" и вклада РАО "Норильский никель" в результаты социально-экономического развития Норильского промышленного района в 1996-1999 годах".

Настоящее Особое мнение представлено в соответствии со ст.25 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации".

09.06.2000 Коллегия Счетной палаты РФ приняла решение утвердить представленный за подписью аудитора В.С.Соколова "Отчет о результатах проверки приватизации федерального пакета акций РАО "Норильский никель" и вклада РАО "Норильский никель" в результаты социально-экономического развития Норильского промышленного района в 1996-1999 годах".

Считаю указанное решение необоснованным, а представленные документы (Отчет, Акт и иные документы) -несоответствующими наименованию проверки и требованиям Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" и Регламента Счетной палаты.

1. Цель проверки, указанная в-Отчете ц Акте от 19 мая 2000 г., не соответствует наименованию проверки ("Проверка приватизации федерального пакета акций РАО "Норильский никель"...): вместо проверки приватизации в качестве цели указывается проверка реализации исполнительными и правоохранительными органами выводов и предложений Счетной палаты по результатам проверок, проведенных в 1997 году.

2. Объекты проверки, указанные в Отчете и Акте от 19 мая 2000 г., не соответствуют наименованию проверки ("проверка приватизации...") и цели проверки ("проверка реализации исполнительными и правоохранительными органами РФ выводов и предложений Счетной палаты..."). Вместо указания в качестве объектов тех государственных органов, которые осуществляли приватизацию (Правительство и его органы), а также тех, что должны были реализовывать выводы и предложения Счетной палаты по результатам проверок, проведенных в 1997 году (Правительство и правоохранительные органы, Генеральная прокуратура), в качестве объекта проверки указывается лишь само приватизированное предприятие - РАО "Норильский никель".

3. В наименовании проверки объединены два совершенно самостоятельных вопроса:

- проверка приватизации федерального пакета акций РАО "Норильский никель";

- вклад РАО "Норильский никель" в результаты социально-экономического развития Норильского промышленного района в 1996-1999 годах.

Причем, если в наименовании Отчета "проверка приватизации" стоит на первом месте, то в программе проверки, в Акте и в Отчете на первое место (и основное по объему текста) выводится уже вопрос о "вкладе в социально-экономическое развитие...", а проверка приватизации как таковая - вообще не проводится.

С учетом того, что проверка именно приватизации уже проводилась ранее, а также с учетом того, что в новом Отчете о "проверке приватизации" не приводятся (хотя и не опровергаются) факты и однозначные выводы о незаконности и даже притворности сделок по приватизации РАО "Норильский никель", которые имелись ранее в отчетах, посвященных "кредитно-залоговому аукциону" и окончательной продаже госпакета акций залогодержателем, налицо попытка неявного пересмотра результатов предыдущих проверок путем подмены понятий (раз Правительство и Прокуратура нас не поддерживает, а новые собственники хорошо работают, так, может, и не так все было беззаконно?) и появления нового отчета по прежней тематике, но без ранее фиксировавшихся фактов и утвержденных выводов и предложений.

Если ставшие основанием для данной проверки обращения в Счетную палату и Государственную Думу с предложениями "положить конец разговорам о хищнической приватизации" рассматривать как основание для сомнений в фактах и выводах, зафиксированных Счетной палатой в отчетах по результатам предыдущих проверок (кстати, до сих пор не оспоренных в судебном порядке), то следует проводить перепроверку именно по существу этих фактов в их совокупности, а не следовать политической конъюнктуре, подменяя вопрос законности приватизации совершенно иным - эффективно ли работают новые собственники.

4.1. Акт в этой части изобилует и общими фразами об "оптимизации материальных потоков между заводами" (например, на стр.14), а также формулировками типа:

повысилось ли действительно извлечение никеля, или же его отражение в отчетности - неизвестно. Кроме того, неоднократное использование в Акте таких терминов, как "удалось", подразумевает неуместное в акте и недостоверное проникновение инспекторов в мотивацию деятельности нынешних собственников и управляющих предприятием.

4.2. В части финансово-хозяйственной деятельности в Акте (со стр.21) указано, что комиссией были рассмотрены данные консолидированных бухгалтерских балансов, которые и приложены к Акту. Из этого также следует, что выводы комиссией делались не в результате проверки и сопоставления первичных платежных документов (хотя бы выборочной проверки), а исключительно на основе анализа отчетных данных самого РАО и его дочерних предприятий (причем, как указано в Отчете в перечне изученных документов, также выборочно), без определения достоверности этой отчетности. Таким образом, строго говоря, и в этой части речь идет вообще не о проверке по первичным документам, а лишь об анализе бухгалтерских балансов предприятия и о выборочном анализе отчетности.

4.3. В разделах Акта 2 ("Численность и заработная плата работников РАО..., выплаты социального и производственного характера...") и 3 (северный завоз) можно предположить, что данные почерпнуты из отчетов предприятия и отчетности исполнительной власти. Периодически даются общие ссылки на "представленные АО "Норильский никель" документы" (например, на стр.46 Акта), но точный источник приводимых сведений в Акте не указывается.

В тексте содержатся неуместные в Акте по результатам проверки общие формулировки, не имеющие отношения к фиксации выявленных проверкой фактов, например: "Государственно-правовое регулирование проблем Севера еще больше нуждается в четком и разностороннем упорядочении"...

4.4. В разделах 4-7 Акта также не указывается на источники приводимой информации. В то же время приводятся подробные данные о еще только планируемом, предполагаемом в будущем (например, стр.55-56 Акта).

4.5. В разделе 8 Акта также не указывается на источники информации и приводятся сведения, явно не полученные в результате именно контрольного мероприятия:

о конкурентах РАО на мировых рынках и основных тенденциях в их деятельности и т.п. Более того, после описания основных положений концепции развития РАО в Акте делаются необоснованные утверждения о том, что еще только будет в будущем: "Оптимизация численности РАО будет осуществляться прежними темпами"... Аналогичные некорректные формулировки перенесены в раздел 8 Отчета, например: "Социальная инфраструктура будет развиваться в соответствии с требованиями оптимального количества занятых..."

Не осуществлено также и сравнительной оценки объемов эффективных инвестиций в развитие производства, осуществленных новыми собственниками РАО "Норильский никель", с вышеупомянутыми потерями бюд-жетов от реструктуризации долга и списания его части.

Без соответствующих сравнений, причем в сопоставимых единицах, делать вывод о вкладе РАО "Норильский никель" в социально-экономическое развитие неправомерно.

Соответственно, возникает вопрос о достоверности представленных сведений во всей их полноте и обоснованности каких-либо выводов на их основе.

точников средств на возврат кредитов (и выкуп залога) в федеральном бюджете на 1996 год. Но затем следует утверждение, что "указанное выше нельзя поставить в вину участникам названных договоров..." (налицо явное несоответствие данного вывода Акта задачам и компетенции Счетной палаты, не уполномоченной как определять чью-либо вину, так и выступать в подобных случаях в роли адвоката).

Аналогичные формулировки, только уже без столь ярко выраженного принятия на себя адвокатских функций, обнаруживаются и в разделе "выводы" в Отчете:

констатируется мнение экспертов, лишь "отмечается" отсутствие в ответах убедительных аргументов, опровергающих прежние выводы Счетной палаты (правда, лишь в части "целесообразности" проведения залоговых аукционов), констатируется соответствие действий Правительства Указу Президента N889 от 31.08.95 и тот факт, что этот Указ до сих пор не отменен и не признан недействительным.

Но однозначных выводов о притворности сделок и их несоответствии действовавшим на тот момент федеральным законам, содержавшихся в предыдущих отчетах по этой тематике, в данном Отчете уже нет.

В Акте и Отчете не случайно о главном говорится вскользь и не указывается на факты в их совокупности, послужившей для Счетной палаты основанием для выводов не просто о "нецелесообразности", а именно о притворности "кредитно-залоговых аукционов" и внесения соответствующих предложений в адрес Генеральной прокуратуры.

Ведь не только в Законе о федеральном бюджете на 1996 год не были выделены средства на возврат кредита, но и более того: Правительство и не предлагало в соответствующем законопроекте о бюджете выделения этих средств. Таким образом, налицо признаки, дающие основание считать, что Правительство изначально рассматривало целью сделки не получение кредита под залог с последующим выкупом залога, а отчуждение собственности - ее передачу залогодержателю.

Более того, если перед самым проведением "кредит-но-залоговых аукционов" (якобы, с целью получения кредитов для финансирования бюджетных расходов) Правительство разместило на депозитах в коммерческих банках около шестисот миллионов долларов так называемых "временно свободных средств", и по результатам "кредитно-залоговых аукционов" в кредит, но уже под залог госпакетов акций стратегических предприятий ("Норильский никель", ЮКОС и др.), были получены у банков те же шестьсот миллионов долларов, это означает, что Правительство организовало получение государством кредита из своих же государственных ресурсов, но под прикрытием этого передав банкам права на стратегическое госимущество.

Эти факты, равно как и несоответствие явившегося основанием для сделок Указа Президента РФ действовавшим федеральным законам, отражены в предшествующих отчетах Счетной палаты, до сих пор не оспорены и дают исчерпывающие основания как для уголовного расследования, так и для признания сделок притворными и ничтожными.

Ю.Ю.Болдырев 12 июня 2000 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 4.

Счетная палата РФ Исх. № 01-876/02 от 12 июля 1999 г.

В Московский городской суд 107076, г. Москва, Богородский вал, 8

Истец:

Счетная палата Российской Федерации, 121901, г. Москва, ГСП-2, ул. Зубовская, 2

Ответчик:

Центральный банк Российской Федерации, 103016, г. Москва, ул. Неглинная, 12

ИСКОВОЕ ЗАЯВЛЕНИЕ

о рассекречивании Центральным банком Российской Федерации актов проверок Счетной палаты Российской Федерации.

В соответствии с постановлениями Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 2 сентября 1998 г. № 2906-11 ГД и от 16 сентября 1998 г. № 2977-11 ГД Счетной палатой Российской Федерации (далее - Счетная палата) проведена проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Банка России.

По результатам проверки Счетной палатой были составлены Акт проверки деятельности Центрального банка Российской Федерации по отдельным вопросам формирования, размещения (управления) и использования золотовалютных резервов Российской федерации в 1997-1998 годах от 19 ноября 1998 г. и Акт о результатах проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской

Федерации за 1997-1998 годы от 24 ноября 1998 г. (далее - Акты).

Указанные Акты были переданы для ознакомления руководству Банка России, после чего они были возвращены Банком России в Счетную палату с грифом "секретно".

При необходимости копии Актов могут быть представлены суду.

По мнению Счетной палаты, решение об отнесении вышеназванных Актов к секретным было принято необоснованно и незаконно. С учетом этого и того обстоятельства, что деятельность Счетной палаты основывается на принципах законности, объективности, независимости и гласности, на основании статьи 23 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" 28 января 1999 г. Банку России было направлено представление № 01-149/15 (копия прилагается) с предложением снять гриф секретности с упомянутых Актов и в 20-дневный срок проинформировать об этом Счетную палату.

Однако Банк России уклонился от рассекречивания упомянутых Актов, о чем сообщил Счетной палате (копия письма от 22 февраля 1999 г. № 01-31/216 прилагается). Счетная палата не может согласиться с доводами Банка России по следующим основаниям:

1. Сведения, содержащиеся в Актах, на момент их засекречивания не входили ни в один перечень сведений, составляющих государственную тайну. Такие сведения не содержатся ни в статье 5 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" (перечень сведений, составляющих государственную тайну), ни в утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 24 января 1998 г. № 61) Перечне сведений, отнесенных к государственной тайне, ни в Развернутом перечне сведений, подлежащих засекречиванию по Центральному банку Российской Федерации и его территориальным учреждениям, утвержденным приказом Председателя Банка России от 25 декабря 1995 г. № 9с.

2. В статье 7 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" перечисляются сведения, не подлежащие отнесению к государственной тайне и засекречиванию: сведения о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством должностным лицам; о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации. Вопреки этой норме Закона в числе прочего были засекречены сведения и по указанным выше вопросам.

3. Все сведения, которые содержались в засекреченных Актах, во время проверок получены инспекторами Счетной палаты из открытых источников.

4. При присвоении грифа секретности Актам руководство Банка России не согласовало это решение с руководством Счетной палаты. Тем самым были нарушены требования как статьи 10 Закона Российской Федерации "О государственной тайне", так и постановления Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. № 870, которым утверждены Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности.

В частности, пункт 4 Правил определяет, что:

степень секретности сведений, находящихся в распоряжении нескольких органов государственной власти, устанавливается по взаимному согласованию между ними; в развернутый перечень сведений, подлежащих засекречиванию, могут быть включены сведения, которые получены (разработаны) другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями или гражданами, не состоящими в отношении подчиненности к руководителю органа государственной власти, утверждающему перечень. Степень секретности таких сведений устанавливается по согласованию между органом государственной власти, разрабатывающим перечень, и собственником сведений.

5. Вопреки требованиям статьи 12 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" Счетная палата не была поставлена в известность об основаниях принятия решения о засекречивании Актов.

В соответствии со статьей 15 Закона Российской Федерации "О государственной тайне",

ПРОШУ:

1. Признать сведения, содержащиеся в Акте проверки деятельности Центрального банка Российской Федерации по отдельным вопросам формирования, размещения (управления) и использования золотовалютных резервов Российской Федерации в 1997-1998 годах от 19 ноября 1998 г. и Акте о результатах проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации за 1997-1998 годы от 24 ноября 1998 г. не составляющими государственную и иную охраняемую законом тайну.

2. Обязать Центральный банк Российской Федерации снять гриф секретности с Акта проверки деятельности Центрального банка Российской Федерации по отдельным вопросам формирования, размещения (управления) и использования золотовалютных резервов Российской Федерации в 1997-1998 годах от 19 ноября 1998 г. и Акта о результатах проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации за 1997-1998 годы от 24 ноября 1998 г.

Приложения:

1. Копия искового заявления, на 4 л. в 1 экз.

2. Копия представления Счетной палаты Банку России от 28 января 1999 г. № 01-149/15, на 3 л. в 1 экз.

3. Копия письма Банка России от 22 февраля 1999 г. №01-31/216, на 4 л. в 1 экз.

4. Копия определения Верховного Суда Российской Федерации, на 2 л. в 1 экз.

Заместитель Председателя

Ю.Ю.Болдырев

ПРИЛОЖЕНИЕ 5.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

заместителя Председателя Счетной палаты РФ Ю.Ю.Болдырева на решение Коллегии Счетной палаты по вопросу "О результатах проверки законности и целесообразности выделения Министерством финансов Российской Федерации средств из федерального бюджета на компенсацию таможенных платежей"

Настоящее особое мнение оформлено в соответствии со статьей 25 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации".

01 августа 1997 года Коллегия Счетной палаты не приняла решение о передаче в средства массовой информации данных по результатам проверки законности и целесообразности выделения Министерством финансов Российской Федерации средств из федерального бюджета на компенсацию таможенных платежей.

Выражаю свое несогласие и считаю необходимым отметить следующее.

1. Материалы данной проверки не содержат сведений:

- составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну;

- конфиденциального характера в соответствии с перечнем, утвержденным Указом Президента РФ от 06 марта 1997 года N 188 "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера";

- позволяющих относить их к числу документов ограниченного (служебного) пользования в соответствии с "Положением о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти", утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N1233, устанавливающим, что не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения, в частности, "сведения об исполнении бюджета и использовании других государственных ресурсов...".

Таким образом, налицо очередная попытка Коллегии Счетной палаты ограничить доступ СМИ к сведениям, которые даже акты органов исполнительной власти не позволяют скрывать от общества.

2. Непредоставление СМИ информации по результатам проверки противоречит требованиям статьи 3 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", устанавливающей гласность одним из принципов осуществления Счетной палатой контроля за исполнением федерального бюджета.

Статья 33 указанного Закона также определяет, что Счетная палата регулярно предоставляет информацию о своей деятельности средствам массовой информации. При этом Закон не устанавливает каких-либо ограничений на распространение и предоставление СМИ информации о результатах проверок, не связанных с необходимостью сохранения государственной и иной охраняемой законом тайны.

3. Материалы проверки свидетельствуют о серьезных нарушениях федеральных законов высшими должностными лицами страны, в результате чего в 1995 году только одному Национальному фонду спорта было противозаконно перечислено из федерального бюджета более 32 триллионов рублей... Установлены грубые нарушения Правительством порядка ведения бухгалтерского учета, а также факты искажения отчетности, дополнительно подтвердившие вывод Счетной палаты о недостоверности представленного Правительством в Государственную Думу отчета об исполнении федерального бюджета за 1995 год.

В этих условиях голосование против предоставления СМИ информации о результатах проверки является попыткой сокрытия от общества масштаба ущерба, нанесенного обществу грубейшими нарушениями закона в деятельности исполнительной власти в целом и, в частности, конкретных лиц, занимающих высшие государственные должности.

4. В течение нынешнего 1997 года я уже в третий раз вынужден формулировать особое мнение в связи с незаконным непредоставлением обществу информации по результатам контрольных мероприятий Счетной палаты. Таким образом, речь идет о явной тенденции, что не должно пройти мимо внимания общества, в интересах которого мы и призваны осуществлять контроль за деятельностью власти.

5. На заседании Коллегии на полном серьезе ставился (в том числе, и на голосование) вопрос о наличии якобы "интеллектуальной собственности" того или иного аудитора на результаты контроля и, соответственно, о необходимости предоставления каждому аудитору исключительного права лишь ему одному решать, какую информацию и в каком виде обществу предоставлять, а какую - нет.

Понятно, что информация - это власть, и естественно стремление к единоличному владению ею. Но мы - не собрание вольных аудиторов и не частная организация. Счетная палата РФ - государственный контрольный орган, существующий на деньги налогоплательщиков. Следовательно, права собственности на информацию и права произвольно распоряжаться ею не может быть ни у конкретных аудиторов, ни у Счетной палаты в целом.

6. Более полутора лет назад мною был внесен на заседание Коллегии Счетной палаты проект порядка предоставления данных о результатах деятельности Счетной палаты средствам массовой информации. Порядок предусматривал аккредитацию СМИ при Счетной палате и одновременное предоставление информации всем заинтересованным СМИ. Но до настоящего времени указанный порядок не принят.

Положение о бюллетене Счетной палаты, внесенное мною на рассмотрение Коллегии более года назад, также до настоящего времени не принято, и в нарушение требований Федерального закона "О Счетной палате РФ" бюллетень Счетной палаты до настоящего времени не выпускается.

В проекте Регламента Счетной палаты, внесенном на рассмотрение Коллегии совместно Председателем и заместителем Председателя Счетной палаты, предусмотрено: "Решение об ограничении или задержке предоставления информации по запросу средств массовой информации по результатам законченных контрольных мероприятий может быть принято ... только в случаях, если соответствующие материалы содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну". Но ни Регламент в целом, ни соответствующая норма отдельно также до настоящего времени не приняты.

В результате отчеты по итогам контрольных мероприятий Счетной палаты становятся товаром, доступ к которому имеет ограниченный круг лиц, что создает условия для злоупотреблений.

7. В целях обеспечения законного права граждан на информацию о деятельности избранной гражданами власти я повторно обращаюсь к Федеральному Собранию РФ и прошу урегулировать вопрос о гарантиях полного предоставления обществу информации о результатах деятельности Счетной палаты путем внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации".

Ю.Ю.Болдырев 01 августа 1997 г.