ПРИЛОЖЕНИЕ 3. Совместное заявление от 22.11.95 сопредседателей Согласительной комиссии по Федеральному закону "О соглашениях о разделе продукции".

Согласительная комиссия

по Федеральному закону

"О соглашениях о разделе продукции"

В Федеральное Собрание РФ:

Депутатам Государственной Думы Депутатам Совета Федерации

ЗАЯВЛЕНИЕ

22.11.95 в повестку пленарного заседания Государственной Думы РФ было внесено очередное предложение о преодолении несогласия Совета Федерации по закону "О соглашениях о разделе продукции" в связи с "недопустимой затяжкой работы Согласительной комиссии и неэффективностью ее работы".

В ходе работы Согласительной комиссии подтвержден ряд серьезных недостатков закона, выявленных при его рассмотрении в Совете Федерации, ставящих под угрозу интересы России, а также и сами предполагаемые соглашения.

По ряду вопросов в Согласительной комиссии уже достигнуты договоренности о конкретных формулировках. В том числе, и по таким важным вопросам, как: обязанность исполнительной власти при заключении соглашений строго следовать нормам российского законодательства, законодательное утверждение перечня участков недр, для разработки которых допускается заключать соглашения о разделе продукции, ис

пользование важнейших терминов закона и др. По ряду иных замечаний Совета Федерации достигнуты предварительные договоренности, требующие лишь отработки конкретных формулировок и голосования всех членов комиссии.

По результатам обсуждения мы пришли к общему выводу, что игнорирование поправок Совета Федерации и протаскива-ние законопроекта в ранее принятой редакции может повлечь серьезный ущерб для доходов федерального бюджета, привести к утрате контроля Российской федерации за недрами, создаст лазейки для обхода базисных принципов самого законопроекта.

Мы считаем, что работа Согласительной комиссии должна быть продолжена, и что категорически недопустимы попытки прервать ее работу под надуманным предлогом ее "низкой эффективности".

Сопредседатель

от Государственной Думы РФ

Глазьев С.Ю.

Сопредседатель

от Совета Федерации РФ

Болдырев Ю.Ю.

22 ноября 1995 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 4. Пресс-релиз совместной пресс-конференции сопредседателей Согласительной комиссии по Федеральному закону "О соглашениях о разделе продукции", 30.11.95.

30 ноября 1995 года, 12-00 Москва, Федеральное Собрание РФ ПРЕСС-РЕЛИЗ

Сопредседатели согласительной комиссии палат Федерального Собрания РФ по Федеральному закону "О соглашениях о разделе продукции" С.Ю.Глазьев (Государственная Дума) и Ю.Ю.Болдырев (Совет Федерации) провели пресс-конференцию.

1. С учетом практической значимости закона для экономики Российской Федерации, когда речь идет о потенциальном охвате соглашениями работ по геологическому поиску, разведке и добыче минерального сырья на территории нашей страны общей стоимостью на сотни триллионов рублей, принципиально важно заложить механизмы привлечения инвестиций в отечественную экономику, не допускающие неоправданного растранжиривания российских запасов полезных ископаемых, исключить необоснованную дискриминацию отечественных производителей оборудования, предусмотреть эффективный контроль со стороны государства за заключением и реализацией таких крупномасштабных сделок во избежание коррупции и неоправданных потерь материальных и финансовых ресурсов.

По результатам обсуждения мы пришли к общему выводу, что игнорирование замечаний и предложений Совета Федерации может повлечь за собой серьезный ущерб для доходов федерального бюджета, привести к утрате контроля Российской Федерации за недрами, создаст лазейки для обхода базисных принципов самого законопроекта.

2. С большим трудом удалось добиться создания согласительной комиссии, но противодействие авторов закона и стоящих за ними сил продолжается (прилагается наше совместное заявление от 22.11.95), в том числе и в виде массированной кампании по дискредитации комиссии в прессе (пример - регулярные публикации в "Бизнес-МН", в т.ч. в номере от 22 ноября).

3. В ходе работы согласительной комиссии удалось добиться признания большинством ее членов даже со стороны Думы ряда серьезных замечаний и предложений Совета Федерации.

Уже приняты голосованием думской стороны согласованные формулировки по таким важнейшим вопросам, как:

- обязанность исполнительной власти при заключении соглашений строго следовать нормам российского законодательства;

-ограничение возможностей для исполнительной власти внеконкурсного предоставления прав на разработку месторождений полезных ископаемых;

-существенное ограничение произвольной передачи полученных от государства инвестором прав иным субъектам предпринимательской деятельности (приведено в соответствие с Гражданским кодексом РФ);

-существенное ограничение возможности передачи полученных от государства прав под залог (приведено в соответствие с Гражданским кодексом РФ);

- законодательное утверждение перечня участков недр, разработка которых допускается на условиях соглашений о разделе продукции;

- исключение положения закона, предоставляющего полномочия по государственному контролю за соблюдением условий соглашений исключительно органам исполнительной власти (приведено в соответствие с действующим законодательством).

4. По ряду иных замечаний Совета Федерации достигнуты предварительные договоренности, требующие лишь отработки конкретных формулировок и голосования всех членов комиссии, в частности это:

-введение положения, позволяющего корректировать соглашения в случае существенного изменения обстоятельств, например, связанного с изменением конъюнктуры мирового рынка (приведено в соответствие с общепризнанной мировой практикой и Гражданским кодексом РФ);

- введение системы требований к инвестору в отношении его способности отвечать по принятым на себя обязательствам;

-исключение положений закона, дискриминирующих производителей технологического оборудования, изготовленного на территории РФ;

- исключение положений закона, ставящих обязательные платежи в пенсионные и иные социальные фонды РФ в зависимость от коллективных договоров;

- исключение положений закона, позволяющих без каких-либо таможенно-тарифных и количественных ограничений экспортировать любую продукцию в ущерб другим российским экспортерам и международным обязательствам РФ;

- законодательное утверждение крупномасштабных проектов;

- корректировка положений в части возможности отказа от судебного и иных нммунитетов государства;

-обеспечение соблюдения инвестором требований законодательства РФ о валютном регулировании и валютном контроле.

5. В ходе работы согласительной комиссии вскрылся ряд дополнительных недостатков закона, вследствие чего сопредседатели комиссии вносят на ее рассмотрение дополнительные согласованные предложения по корректировке закона, в частности по следующим вопросам:

-приведение в соответствие с законодательством РФ о бухгалтерском учете и об иностранных инвестициях требований к инвестору в части ведения бухгалтерского учета и отчетности при выполнении работ по соглашению;

- приведение общего учета и отчетности хозяйственной деятельности в соответствие с законодательством РФ, в том числе и в части согласования Правительством РФ требований к отчетности со Счетной палатой РФ;

-отказ от необоснованных налоговых льгот с сохранением концептуального принципа стабильности налоговых требований к инвестору и возможности уплаты налогов в натуральной форме.

6. В целом мы оцениваем работу согласительной комиссии как плодотворную и благодарны большинству членов комиссии за конструктивный подход независимо от различия политических взглядов (в комиссии работали представители фракций ВР, ЛДПР, КПРФ, АПР, НРП и др.).

Мы надеемся, что в воскресенье на заседании согласительной комиссии нам удастся завершить ее работу и внести доработанный проект закона в Думу для принятия на заседании 06.12.95.

ПРИЛОЖЕНИЕ 5. Тезисы выступления заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации Ю-Ю.Болдырева на Парламентских слушаниях "Земельные отношения и оценка природных ресурсов" 19 января 1999 года.

Ю.Ю. Болдырев,

заместитель Председателя

Счетной палаты Российской Федерации

(тезисы выступления на Парламентских слушаниях "Земельные отношения и оценка природных ресурсов" 19 января 1999 года)

1. Право собственности на землю и ее недра и стабильность условий.

Исторически во многих странах собственность на поверхность земли автоматически подразумевала собственность на ее недра. Ценность многих земель зависит не только от плодородия их почв, но и от залегающих в недрах полезных ископаемых. В последнее время в ряде стран стала допускаться раздельная собственность на землю и недра. Главным для обеспечения эффективности землепользования и недропользования является не право собственности, а гарантии стабильности условий хозяйственной деятельности - то, что не обеспечивается у нас сегодня ни по отношению к частной собственности, ни по отношению к аренде и иным условиям хозяйственной деятельности.

2. Земельный кадастр.

Основой любого управления, в том числе управления землепользованием, является информация. В начале 90-х годов с целью вовлечения земли в рыночный оборот в России начал составляться новый земельный кадастр, в котором должно быть отражено описание земельных угодий, их площадь и место расположения, конфигурация, качество, оценка стоимости и собственник данной земли. При всех заявлениях о необходи-

мости срочного перехода к частной собственности на землю, в 1997 году важнейшие работы по мониторингу земель и созданию земельного кадастра были профинансированы Правительством менее чем на 7% от установленного законом.

3. Современная мировая практика недропользования характеризуется такими наиболее типичными режимами пользования недрами, как пользование недрами на условиях лицензии (абсолютный приоритет для развитых стран, имеющих собственную нефге-газодобывающую промышленность), а также концессиями и СРП.

4. Национальные режимы недропользования в развитых странах (на примере США).

4.1. В США природные ресурсы либо принадлежат собственникам земли (более половины), в которых они расположены, либо находятся в федеральной собственности. Так, значительная часть земли в западных штатах и большая часть земель на Аляске находится в федеральной собственности.

4.2. Национальный режим недропользования для ресурсов, находящихся в федеральной собственности, единый - лицензионная система. Никаких исключений (концессии, соглашения о разделе продукции и т.п.) - нет.

4.3. Парламент не утверждает каждую лицензию, но дает разрешение на разработку на вновь вводимых в недропользо-вание участках (определяет перечень территорий, на которых недропользование разрешено).

4.4. Работа по предоставлению участков в пользование-по пятилетнему плану. Лицензирование - исключительно конкурсное. Конкурсный параметр один - разовый платеж (бонус). Остальные параметры- фиксированные. Все основные условия, в том числе и по обязательному минимальному графику работ - определяются до конкурса.

4.5. В дополнение к экономической и бухгалтерской, существует требование инженерной и природоохранной экспертизы проектов. Цель - обеспечение восстановления поверхности земли после разработки месторождения до первоначального состояния.

4.6. Возможности произвольных решений исполнительной власти жестко ограничены. Всякие прямые переговоры с потенциальными недропользователями - запрещены. На федеральных территориях никаких исключений из конкурсного порядка быть не может.

4.7. В случае, если по результатам конкурса предложение победителя недостаточно выгодное (хуже минимально

достаточного условия), победителю отказывают и проводится повторный конкурс. Процедура принятия решения об отказе - жестко формализованная, основанная на расчетах по заранее утвержденным формулам.

4.8. Если конкурс был проведен с доказанными нарушениями закона - лицензия может быть отменена административно, а несогласная сторона вправе обратиться в суд.

(Контроль за соблюдением конкурсности осуществляется генеральным инспектором Министерства внутренних дел. Есть система этических требований, в частности, запрещено принимать подарки свыше определенной небольшой стоимости, поездки от частных компаний; сотрудники не могут в течение нескольких лет уйти на работу в компанию, с которой был интерес по работе. Нельзя уйти с госслужбы в фирму и выступать затем от ее имени перед министерством энергетики или министерством внутренних дел.)

4.9. На континенте, если конкурсных предложений нет, месторождение отдается в пользование на неконкурентных (безбонусных) условиях, но есть жесткая процедура определения недро-пользователя из числа желающих- по результатам жеребьевки. На море неконкурсная система не используется.

4.10. Существует процедура предварительной проверки недро-пользователя на добросовестность и отсутствие в его истории (или истории связанных с ним фирм) случаев нарушения природоохранного законодательства. Существуют жесткие санкции за нарушения природоохранного законодательства.

4.11. Лицензия дается на 5, 8 или 10 лет.

Если не бурят скважины по графику и не добывают сырье - должны вернуть лицензию и денег назад не получают (были участки, проданные по шесть раз). Если не возвращают добровольно- изъятие лицензии в административном порядке. В случае несогласия - недропользователь подает в суд.

4.12. Лицензия продлевается почти автоматически, но при условии рентабельного производства, если в течение срока лицензии недропользователь начал работы по графику.

4.13. Обязательно разнообразное страхование ответственности: компании покупают специальные боны страхования ответственности, без которых они лицензию получить не могут.

Возможны: покупка страхового полиса или депозит на спецсчет в банке, управляемый федеральным агентством. Существуют страховые дома, гарантирующие боны. Лист приемлемых страховых полисов два раза в год публикуется Казна-

чейством США. Размер депозита - нормируется подзаконным актом. Крупные компании имеют один бон на все операции. Если страховой дом перестал быть в списке, то, прежде чем продолжать работу, недропользователь обязан получить полис в другой компании. В соответствии с законодательством существует требование еще на один бон - страхование возможного ущерба. Существуют и другие типы страхования.

4.14. Обязательная ответственность материнской компании за действия ее дочерних структур.

4.15. Обязателен ежегодный государственный аудит силами Служб министерства внутренних дел (внутренних природных ресурсов). Межведомственный внутренний контроль осуществляют подразделения Главного инспектора Министерства.

4.16. Внешний контроль- неограниченный: со стороны Конгресса (существуют специальные подкомитеты по контролю), или Главного Счетного Управления США (US GAO): самостоятельно, или по поручению Конгресса.

4.17. Все компании, осуществляя недропользование на территории США, строго руководствуются законами США на единых условиях. Никаких исключений не допускается.

4.18. Специальный налоговый режим используется в США для некоторых месторождений Аляски, для малодебитных скважин, для дополнительно извлекаемой "третичной" нефти при жестком контроле со стороны государства. Малодебитность, сложные геологические условия и т.п. не являются основанием даже для постановки вопроса о концессиях, СРП или возможности вывода спорных вопросов из национальной юрисдикции.

5. Для некоторых развивающихся стран типичны концессии и соглашения о разделе продукции.

5.1. В Китае недропользование базируется на законодательстве, в основу которого положена модифицированная "индонезийская" модель соглашения о разделе продукции. Применяется СРП в Китае исключительно только для морских нефтезалежей.

5.2. В Китае монопольным правами на разработку, добычу и реализацию нефти на выделенном Правительством участке месторождения обладает уполномоченная Государственная нефтяная компания (ГНК), которая полностью отвечает за осуществление операций по международному сотрудничеству в нефтедобыче.

5.3. Иностранный инвестор в Китае получает право на пользование недрами на условиях СРП исключительно на конкурсной основе

5.4. На СРП в Китае выставляются только новые и не разрабатываемые участки недр.

5.5. Нефтяной контракт (НК) с иностранным инвестором-победителем конкурса на право пользования недрами на условиях СРП в Китае подписывает уполномоченная Государственная нефтяная компания (ГНК). Она временно передает ему определяемые НК права по разработке месторождения.

5.6. Все решения по реализации СРП принимаются в Китае совместно ГНК и инвестором.

5.7. В соответствии с законодательством иностранный инвестор в Китае полностью берет на себя риск, осуществляет инвестиции и операции по разведке месторождения.

5.8. После обнаружения промышленного нефтегазового месторождения в Китае ГНК и иностранный инвестор, сохраняя независимость юридических лиц, совместно инвестируют добычу сырья.

5.9. В Китае при реализации СРП на период разведки, разработки и добычи полезных ископаемых иностранный инвестор выполняет функции оператора. По согласованию с ГНК эти функции - на стадии успешной добычи - могут быть переданы ГНК.

5.10. Собственность на нефтяные ресурсы в пределах юрисдикции КНР принадлежит государству.

5.11. В Китае осуществляется жесткий госконтроль за не-дропользованием на условиях нефтяного конртакта по СРП. Система контроля - адекватна системе госуправления в КНР:

Госсовет в лице Госплана, Министерства внешнеэкономических связей и торговли, а также другие ведомства.

5.12. Все необходимые подрядные проектные и производственные работы (оборудование и материалы) осуществляются (поставляются) в Китае при реализации СРП исключительно на конкурсной основе победителями специально организуемых международных торгов.

5.13. Предпочтение китайским участникам проектных и производственных работ, китайскому оборудованию и материалам отдается без каких либо дополнительных льгот и квот, при условии их конкурентоспособности с иностранными аналогами по соотношению качество/цена и срокам поставок, а также при иных равных условиях. При этом конкурентоспособность китайского оборудования и материалов по срокам поставок - при прочих равных условиях- гарантированна всей полнотой ответственности уполномоченной Государственной нефтяной компании за осуществление операций по международному сотрудничеству в нефтедобыче, а также действенным государственным контролем.

5.14. Импорт необходимого оборудования и материалов для выполнения работ по нефтяному контракту осуществляется беспошлинно (за исключением мини-компьютеров и легковых автомобилей).

5.15. Нефтяной контракт (НК) осуществляется в соответствии с национальным правовым режимом без каких либо исключений для иностранного инвестора. Только в случае отсутствия соответствующего китайского закона используются международное право. Вывода из национальной юрисдикции нет.

5.16. В Норвегии до последнего времени в проектах по разработке нефтегазовых месторождений не менее 50 процентов акций должно было принадлежать государственной компании, не подлежащей приватизации. Через эту компанию государство осуществляло жесткий контроль за деятельностью иностранного недропользователя в интересах государства.

5.17. Режим разработки природных ресурсов на условиях СРП и концессий применяют также Индонезия, Турция, Чили и некоторые другие страны. Во всех этих странах используются свои методы защиты национальных интересов.

6.Анализ мировой практики недропользования показывает, что режимы СРП и концессии предоставляются исключительно при выполнении следующих условий:

- обязательность конкурсов на предоставление права пользования недрами;

- на конкурс выставляются только новые месторождения;

- инвестор полностью берет на себя риск, осуществляет инвестиции и операции по разведке месторождения;

-участки недр должны использоваться как гарантия для развития национальной промышленности;

- никакие переговоры без конкурса не ведутся.

7. К дефектам российского недропользования на условиях лицензии относятся:

-псевдоконкурсы (по нескольким переменным параметрам, без единой формулы, делающей предложения сопоставимыми - узаконенный коллегиальный произвол);

- отсутствие надлежащего учета и контроля за деятельностью недропользователя;

- отсутствие надлежащих санкций к нарушителю лицензионных соглашений;

- приватизация компаний-нслропользователей с автоматической передачей за беспсчок^дыл на недропользование (Па

- отсутствие гарантий стабильности условий хозяйствования. Государство насаждает среди недропользователей отторжение режима недропользования, основанного на условиях лицензий. В рамках лицензионных соглашений отечественным недропользователям навязываются планы работ и совершенно обходятся вопросы "неизменности прочих условий". Ситуация была бы иной, если бы государство, требуя обязательную инвестиционную деятельность, гарантировало стабильность условий работы на срок действия лицензии или хотя бы на срок окупаемости. Подобных обязательств государство на себя не принимает, а значит - и впредь не гарантируется стабильность условий лицензионного недропользовании.

8. Дефекты российского недропользования на условиях раздела продукции.

8.1. Первоначальный вариант Закона о СРП, принятый Государственной Думой в 1995 году и отклоненный Советом Федерации, содержал нормы, которые предоставляли :

- неограниченные возможности по игнорированию российских законов органами исполнительной власти при заключении соглашений с иностранцами;

- право исполнительной власти заключать соглашения по собственному усмотрению, вне парламентского и иного независимого контроля;

- возможность неограниченного вывода спорных вопросов из российской юрисдикции;

- почти неограниченную бесконкурсность;

- возможность перевода на режим СРП тех участков недр, которые уже разрабатываются на иных условиях (таким образом, в России узаконен невиданный в цивилизованном мире вариант схемы соглашений о разделе продукции, ведь нигде и никогда в мире СРП не применяются к уже разрабатываемому участку недр. (Если уже есть недро-пользователь, обязавшийся работать на условиях лицензии, то государству нет никакого основания заключать с ним гражданско-правовое соглашение. Тем более без кон-

курса. Не получается, нерентабельно - сдай лицензию и иди вместе со всеми на конкурс. Суть цивилизованного СРП-.привлечь на конкурсных началах инвестора, предлагающего лучшие условия для государства.);

- прямую протекцию поставкам зарубежного оборудования;

-возможность списания в затраты, компенсируемые российской нефтью, неограниченных средств;

-возможность безответственности недропользователя, отсутствие какого-либо страхования этой ответственности;

-право контроля за реализацией соглашений- исключительно органам исполнительной власти;

Законопроект содержал также ряд иных существенных дефектов. Очевидно, что такой законопроект Государственная Дума могла пропустить только из-за того, что большинство депутатов просто не вникли в его содержание, что и подтвердила затем работа Согласительной Комиссии Государственной Думы и Совета Федерации.

8.2.Согласительной Комиссии Государственной Думы и Совета Федерации в 1995-м году удалось добиться корректировки закона, в частности:

- пресекалось право органов исполнительной власти заключать соглашения с нарушением российских законов;

-устанавливался парламентский и внешний независимый контроль за заключением и реализацией соглашений;

-вводилось ограничение протекции производителям иностранного оборудования при норме, обязывающей устанавливать такую протекцию в соглашениях для оборудования, производимого на территории России;

-вводилось ограничение на вывод спорных вопросов из российской юрисдикции.

Тем не менее, ряд недостатков сохранился, что требовало продолжения работы по ужесточению норм закона, приведения его в цивилизованные рамки:

8.3. Работа над корректировкой закона о СРП велась в Государственной Думе в течение трех лет, но привела к прямо противоположному результату - в конце 1998 года разрушено то, что с таким трудом было достигнуто 3 года назад. Недавно принятые изменения в Закон о СРП предусматривают:

- возможность вводить в действие соглашения, заключенные без проведения конкурсов, непосредственно решениями органов исполнительной власти, без утверждения таких соглашений Государственной Думой- таким образом органы ис

полнительной власти получили почти неограниченное право на произвольные решения;

-требование конкурентоспособности российских товаров (оборудования, технических средств и материалов) по отношению к аналогичным иностранным товарам по срокам поставок с одновременным отсутствием требования конкурентоспособности закупаемого иностранного оборудования с нашим по цене - практически нейтрализует уточненное в законе (по сравнению с прежней редакцией) требование о квоте для российских производителей (компенсирование расходов инвестора российским сырьем стимулирует его к затратиому подходу, к закупкам максимально дорогого оборудования). При конкуренции же по срокам поставки заведомо выигрывает тот, кто имеет больше заказов и уже более развитое быстро перестраиваемое производство. Не говоря уже о естественном стремлении зарубежных компаний действовать согласованно со своими производителями оборудования- с теми, кто является контрагентом по другим, нероссийским проектам. При оговорке о необходимости конкурентоспособности российского оборудования по срокам поставки и качеству, закон не предусматривает санкций в отношении недропользователя за несоблюдение квоты по размещению заказов на российских предприятиях. Таким образом, речь идет даже не о равной конкуренции, а о прямой дискриминации российского машиностроения;

- включение в перечни участков недр, переводимых на режим СРП, тех участков, в отношении которых либо имеются обязательства Российской Федерации (?!) о проведении переговоров об условиях соглашений о разделе продукции, либо- результаты проведения конкурсов или аукционов (?!) по предоставлению права пользования участками недр на условиях раздела продукции - по существу, речь идет об обязанности законодателя согласиться с действиями, осуществленными органами исполнительной власти противозаконно, как это было, например, с незаконно проведенным конкурсом на разработку недр на условиях СРП, в котором победила компания "Эксон";

- необязательность наличия положительных решений законодательных (представительных) органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации о переводе участков недр на режим СРП;

- право исполнительной власти самостоятельно (без парламентского контроля) переводить на режим СРП участки недр, включающие месторождения нефти, извлекаемые запасы ко-

торых составляют до 25 миллионов тонн (Как поделить месторождение на нужное число участков - проблемой не является);

- ограничение доли разведанных запасов минерального сырья, добыча которого может переводиться на СРП, но без реального механизма реализации этого принципа, при праве Правительства заключать соглашения произвольно, при отсутствии нормы о недействительности соглашений, заключенных сверх квоты, при отсутствии санкций за превышение квоты...

При этом сохраняется возможность перевода на режим СРП тех участков недр, которые уже разрабатываются на иных условиях (достаточно было бы перевода на специальный налоговый режим), отсутствие надлежащих механизмов ответственности не-дропользователей и принудительного страхования этой ответственности, неадекватные основания для перевода участков недр на режим СРП, большинство из которых, по существу, может быть основанием лишь для перевода месторождений на специальный налоговый режим, отсутствие жесткой регламентации списания затрат и другие принципиальные дефекты закона.

9. Выводы.

9.1. Недопустимо решать вопросы процедуры принятия решений о переводе недропользования на режим СРП под конкретное "хорошее" Правительство. Доверие парламента Правительству Е.Примакова привело к принятию Параламентом закона, который расширяет произвольные полномочия Правительства и будет действовать при любом следующем Правительстве.

9.2. Существующий масштаб беззакония в стране именно со стороны высшей государственной власти, огромное количество вскрываемых действий, осуществленных очевидно в нарушение закона и не в интересах государства, свидетельствует об объективной (в силу особенностей Конституции) и субъективной неспособности сегодняшнего российского парламента навести порядок в нашей стране и обеспечить деятельность исполнительной власти исключительно в интересах общества и государства.

В этих условиях применительно к стратегическим природным ресурсам уместно руководствоваться принципом "не навреди"-не отнимай у потомков то, с чем они справятся лучше нас.'

9.3. Целесообразно незамедлительно вернуться к работе над поправками к закону "О соглашениях о разделе продукции", с тем, чтобы обеспечить защиту национальных интересов России независимо от доброй воли того или иного Правительства.

Ю.Ю. БОЛДЫРЕВ,

заместитель Председателя

Счетной палаты РФ

К парламентским слушаниям 18.10.99

на тему

"Инвестиционные нефтегазовые проекты

на условиях соглашений о разделе продукции:

обеспечение участия российских предприятий"

Закон "О соглашениях о разделе продукции" -ущемление интересов российских предприятий (тезисы выступления)

также проекта разработки Харьягинского месторождения нефти в республике Коми с "объемом инвестиций" в 2000-2002 г.г. около 5 млрд. долл. США).

2. В условиях кризиса российской экономики главная задача государства применительно к российским природным ресурсам - обеспечить эффективное недропользование под жестким контролем государства, использовать запасы российских недр как источник гарантированного заказа для развития отечественного машиностроения и конверсии российского ВПК, имеющего огромный потенциал для создания сложного технологического оборудования для нефте- и газодобычи, переработки и транспортировки добываемого сырья.

Ключевая задача - обеспечить приоритет национального производителя технологического оборудования, пресечь лоббирование интересов производителей зарубежного оборудования.

3. Государственная Дума поручила Счетной палате провести проверку списания затрат инвесторами в рамках проектов "Сахалин-1" и "Сахалин-2". Проверка закончена, идет оформление результатов и подготовка материалов к внесению на Коллегию Счетной палаты.

О результатах Дума будет незамедлительно проинформирована.

Но, что интересно: именно лоббисты законодательства об СРП, так пропагандировавшие (как уже свершившийся факт) всего лишь предположения о том, что не менее 70 процентов заказов достанется российскому машиностроению, и которые, казалось бы, прежде всего, заинтересованы в объективном подтверждении этой оптимистической картины (ведь практика - критерий истины?), солидарно отказались участвовать в голосовании по этому поручению...

4. Результаты проверки покажут, насколько зарубежные инвесторы и наше Правительство, далеко не всегда стоящее на страже российских интересов, воспользовались или же не воспользовались в пользу инвесторов и, соответственно, в ущерб России, имеющимися дефектами закона.

Тем не менее, дефекты в любом случае есть. И их необходимо устранять. Закон Российской Федерации "О соглашени

ях о разделе продукции" не обеспечивает гарантий развитию национальной промышленности, поскольку он предусматривает:

-освобождение инвестора от взимания НДС и акцизов при ввозе на российскую таможенную территорию товаров и услуг зарубежного производства, предназначенных для проведения работ в сфере недропользования, что ставит отечественных производителей в худшие условия по сравнению с зарубежными;

-требование конкурентоспособности российских товаров (оборудования, технических средств, материалов) и услуг, используемых при разработке и добыче полезных ископаемых, по отношению к аналогичным иностранным товарам по качеству и срокам поставки (но без требования конкурентоспособности зарубежных товаров и услуг по цене) практически нейтрализует уточненное требование закона о квоте в 70 процентов заказов для российских производителей: при конкуренции по срокам поставки заведомо выигрывает тот, кто имеет больше заказов и уже более развитое быстро перестраиваемое производство, а также тот, кто "ближе" к заказчику; требование конкурентоспособности лишь по качеству (без соотношения цена/качество) стимулирует инвестора к закупкам максимально дорогого оборудования у "своих" или близких фирм при естественном стремлении зарубежных компаний действовать согласованно со своими производителями оборудования;

- отсутствие механизмов обеспечения заказами национальной промышленности посредством формирования заказчика, заинтересованного в закупках именно отечественного оборудования, неиспользование имеющегося зарубежного опыта защиты в этой сфере национальных интересов (в Норвегии до по-

следнего времени во всех проектах не менее 50 процентов акций должно было принадлежать государственной компании; в Китае все соглашения реализуются через государственную не подлежащую приватизации компанию);

- отсутствуют какие-либо требования в части обязанности недропользователя осуществлять закупки именно на условиях конкурса, не корректируя затем условия для "своих" в их пользу в силу каких-либо "объективных" трудностей (списывая издержки за счет Российской Федерации);

- не предусмотрено в принципе никаких норм ответственности инвестора за несоблюдение 70-процентной квоты по заказам российским машиностроителям, причем как при наличии обоснований ("российское - неконкурентоспособно по качеству и срокам поставки"), так даже и при их отсутствии;

-отсутствие страхования ответственности недропользователя, возможность работы оффшорных компаний, свободная перепродажа прав и обязательств и отсутствие ответственности материнских компаний за дочерние существенно затрудняет возможность привлечения компании к ответственности в случае нарушения интересов российской стороны, в том числе в части обеспечения заказами наших машиностроителей;

-возможность вывода (при осуществлении недропользова-ния) спорных вопросов из-под судебного иммунитета Российской Федерации существенно затрудняет возможность защиты Россией своих интересов, в том числе в сфере обеспечения заказами отечественного машиностроения.

5. Применительно к "Сахалину-2" и до начала проверки было известно, что инвестор не заказал российскому машиностроению буровую платформу за 1-1,5 млрд. долл. США, а предпочел купить старую зарубежную и транспортировать ее от берегов Канады к берегам России. Да еще и, якобы, заплатил за нее 800 млн. долл. США, которые будут компенсированы нашим сырьем. России же достался заказ на некое устройство для увеличения высоты платформы стоимостью всего в 35 млн. долл. Подробности об этом и о многом другом мы увидим в отчете о проверке. Но важно, что в законе и сейчас нет надлежащих норм, препятствующих тому, чтобы и дальше наша нефть работала на экономику любых других стран, кроме России.

6. Выводы.

Прежде чем давать "зеленый свет" массовому переводу наших месторождений полезных ископаемых на режим СРП, Государственной Думе нужно незамедлительно вернуться к работе над поправками к Федеральному закону "О соглашениях о разделе продукции", с тем, чтобы обеспечить защиту национальных интересов России, в том числе в части жесткого связывания возможностей недропользования гарантированием заказов машиностроительным предприятиям, находящимся (или размещаемым) на территории России.

Применительно к обеспечению заказами российского машиностроения необходимо в первую очередь решить следующие вопросы:

- в норме закона о 70-процентной российской квоте на заказы на машиностроительное оборудование исключить оговорку, требующую конкурентоспособности российского оборудования "по срокам поставки";

- исключить также требование конкурентоспособности российского оборудования "по качеству", либо заменив его требованием конкурентоспособности по соотношению "цена/ качество", либо установив более жесткую планку требований, обеспечивающих протекцию национальному машиностроению;

- ввести требование обязательной конкурсное(tm) при размещении заказов на оборудование и услуги для недропользова-ния, а также четко оговорить систему требований к процедуре конкурса и оформлению документации;

- ввести жесткие санкции к недропользователю за несоблюдение квоты по размещению заказов на российских предприятиях;

- исключить возможность освобождать операторов соглашения, а также юридических лиц, участвующих в выполнении работ по соглашению, от взимания НДС и акцизов при ввозе на таможенную территорию товаров и услуг, предназначенных для проведения работ в сфере недропользования;

- установить законом порядок и четкие критерии определения, что может и не может подлежать списанию инвестором в затраты, компенсируемые российским сырьем, а также процедуру определения обоснованности затрат, особенно на продукцию, поставляемую из-за рубежа и, тем более, на продукцию, уже бывшую в употреблении.

Из постановления Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 25 февраля 2000 года № б (198) "О результатах комплексной проверки использования государственной собственности, предоставленной на основе права пользования недрами субъектам предпринимательской деятельности на возмездной основе, в части уплаты налогов, сборов и иных платежей в федеральный бюджет, а также страховых взносов в государственные внебюджетные фонды при исполнении ими Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" и выполнения представлений Счетной палаты, принятых на Коллегии Счетной палаты РФ 17 апреля 1998 г. по результатам тематической проверки организации взимания налогов и платежей в бюджет при исполнении Соглашений о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" на предприятиях и организациях Сахалинской области":

Утвердить сводный отчет и отчеты аудиторов Счетной палаты по результатам комплексной проверки.

Направить представление Счетной палаты Председателю Правительства Российской Федерации, информационное письмо-в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, а также отчет о результатах данной проверки - в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитору Счетной палаты М. И. Бесхмельницыну в рамках указанной проверки провести дополнительные контрольные мероприятия, в том числе проверку платежных документов Операторов Соглашений в части определения затрат, подлежащих возмещению в сос.лветствиии с подрядными контрактами, заключенными с российскими фирмами, а также платежных документов компании "Сахалин Энерджи" на покупку платформы "Моликпак". Материалы по результатам дополнительной проверки по согласованию с заместиетлем Председателя Счетной палаты Ю. Ю. Болдыревым внести на рассмотрение Коллегии.

ОТЧЕТ

о результатах комплексной проверки использования государственной собственности, предоставленной на основе права пользования недрами субъектам предпринимательской деятельности на возмездной основе, в части уплаты налогов, сборов и иных платежей в федеральный бюджет, а также страховых взносов в государственные внебюджетные фонды при исполнении ими Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" и выполнения представлений Счетной палаты, принятых на Коллегии Счетной палаты РФ 17 апреля 1998 г. по результатам тематической проверки организации взимания налогов и платежей в бюджет при исполнении Соглашений о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" на предприятиях и организациях Сахалинской области

Основание для проведения проверки: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20 мая 1999 г. № 3994-11 ГД и план работы Счетной палаты Российской Федерации на 1999 год (п.3.69).

Цели проверки:

1. Проверка вопросов, связанных с реализацией Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2", в части:

- деятельности Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и администрации Сахалинской области по обеспечению защиты интересов Российской Федерации;

-деятельности территориальных органов государственной власти Российской Федерации по Сахалинской области и Департамента по освоению минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа администрации Сахалинской области в сфере регулирования отношений недро-пользования;

- выполнения недропользователями условий по Соглашениям "Сахалин-1" и "Сахалин-2" и законодательства Российской Федерации при освоении участков недр, учете добычи, сборе и перекачке нефти и газа;

- законности, рациональности процедуры выбора юридических лиц, среди которых распределялись заказы на услуги, изготовление оборудования для добычи и первичной переработки полезных ископаемых;

- правильности и своевременности поступлений российской стороне бонусов и иных платежей при исполнении указанных Соглашений.

2. Проверка выполнения представлений Счетной палаты Российской Федерации, принятых на Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 17 апреля 1998 г. по результатам тематической проверки организации взимания налогов и платежей в бюджет, при исполнении Соглашений о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" на предприятиях, организациях Сахалинской области, а также правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и других платежей в федеральный бюджет в ОАО "Роснефть - Сахалинморнефтегаз".

3. Проверка правильности и своевременности исчисления и уплаты недропользователями страховых взносов в государственные внебюджетные фонды при исполнении ими Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".

4. Проверка законности, целесообразности и эффективности использования недропользователями государственных средств и федеральной собственности при исполнении Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".

Объекты проверки: министерства, ведомства, предприятия и организации, ведущие работы, осуществляющие финансовые операции и контроль в соответствии с Соглашениями о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" -

Проверка проведена в соответствии с программой, утвержденной Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 9 июля 1999 года (протокол № 23 (174)).

VI. Выводы

1. В части соответствия федеральному законодательству порядка заключения и положений Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2":

Правительство Российской Федерации заключило Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" с нарушениями норм статей 13 и 17 действующего при их подписании Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 "О недрах".

Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" в нарушение ст. 10 Закона Российской Федерации "О недрах" и ст. 40 Закона "Об иностранных инвестициях в РСФСР", действующих на момент заключения данных Соглашений, фактически являются бессрочными.

В соответствии с положениями Соглашения "Сахалин-2" таможенные органы Российской Федерации, а также государственные органы, на которые возложен контроль за охраной окружающей природной среды, должны руководствоваться не нормами законодательства Российской Федерации, а положениями данного Соглашения.

Предусмотренное Соглашениями о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" исключение из общей суммы платежей в бюджеты отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизов на углеводороды за период добычи предполагаемого в соответствии с условиями Соглашений объема нефти снижают расчетные поступления в бюджет в среднегодовом исчислении на сумму 1875 млн. долларов США, а за весь период - на 61692 млн. долларов США, в том числе в федеральный бюджет - 51766,7 млн. долларов США.

Тем не менее в соответствии с нормой ст. 2 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" Соглашения "Сахалин-1" и "Сахалин-2" введены в действие и подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями.

2. В части обеспечения прав и интересов Российской Федерации:

2.1. В Соглашениях не предусматривается утверждение годового отчета об исполнении программ работ и смет затрат, отсутствуют реальные ограничения на состав и объем затрат, возмещаемых российским сырьем.

В Соглашении "Сахалин-1" отсутствует требование о проведении ежегодного аудита, не определена номенклатура возмещаемых затрат.

2.2. В Соглашениях "Сахалин-1" и "Сахалин-2" в недостаточной мере учтены интересы государства по вопросам экологии, недропользования, обеспечения поступления средств в бюджеты, а также государственного контроля.

2.3. Вопреки Положению о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденному постановлениями Правительства Российской Федерации от 17 мая 1997 г. № 588 и от 13 августа 1998 г. № 950, Министерство природных ресурсов Российской Федерации как государственный орган управления государственным фондом недр не осуществляет контроль за недропользователями при реализации Соглашений раздела продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".

2.4. Правительством Российской Федерации не решены вопросы пересмотра действующих нормативных актов природоохранных органов, пограничной, таможенной и налоговой служб с учетом положений Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции".

2.5. Со стороны Правительства Российской Федерации отсутствует контроль за выполнением условий Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" и за учетом добытого углеводородного сырья по объемам.

2.8. Совет представителей уполномоченного государственного органа (Соглашение "Сахалин-1") и наблюдательный совет (Соглашение "Сахалин-2") не осуществляют в полном объеме функции по защите интересов Российской Федерации, предусмотренные данными Соглашениями:

-уполномоченный государственный орган до ноября 1998 года не провел ни одного заседания, а согласование ежегодных смет расходов и программ работ производилось только путем переписки, а также не обеспечил выполнение требований к оператору проекта по ведению бухгалтерского учета на

русском языке, наличию первичных документов в офисе города Южно-Сахалинска, не настоял на проведении ежегодных аудиторских проверок;

-в состав уполномоченного государственного органа не включены представители Минфина России, федеральных налоговых органов, а также специалисты, владеющие международной практикой в области бухгалтерского учета и финансово-экономической деятельности;

- наблюдательный совет не обеспечил предоставление оператором Соглашения "Сахалин-2" отчетов о финансовой деятельности в соответствии с условиями Соглашения и российским законодательством.

2.9. Не было проведено ни одного заседания Межведомственной рабочей группы по защите интересов российских предприятий в конкурсах и тендерах на осуществление подрядных работ и услуг, образованной 29 декабря 1997 года решением Комиссии Правительства Российской Федерации по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции.

2.10. Минтопэнерго России недостаточно эффективно проводит работу по созданию информационной базы потенциальных российских подрядчиков. Информация создается не по всей номенклатуре продукции и услуг, использование которых возможно при реализации проектов "Сахалин-1" и "Сахалин-2".

2.11. Сторонами Соглашений не обеспечивается безусловная конкурсность при определении подрядчиков по Соглашениям "Сахалин-1" и "Сахалин-2" (приобретение оборудования и услуг).

За III квартал 1997 года из 35 заключенных компанией "Сахалин Энерджи" договоров 23 были заключены без конкурса, причем большинство из них - с иностранными подрядчиками.

2.12. Требования к процедуре конкурса (на поставщиков, контракты и заказы) и его победителя определяет инвестор. Выбор подрядчика проводится при отсутствии требований к тому, чтобы конкурс проводился по одному переменному параметру при всех прочих жестко фиксированных граничных условиях, либо по нескольким переменным параметрам, но при наличии единой формулы (с весовыми коэффициентами по каждому переменному параметру), сводящей переменные конкурсные пара

метры к скаляру. Подобный подход создает легитимную возможность для принятия произвольных решений на любом этапе конкурса.

2.13. Операторы Соглашений не обеспечивают 70-процентный уровень участия российских производителей товаров и услуг. Оператор Соглашения "Сахалин-2" рассматривает это требование лишь применительно ко всему сроку реализации проекта, что при фактической бессрочности проекта освобождает оператора от выполнения данного обязательства.

3. В части реализации Соглашения "Сахалин-1":

3.1. Суммарные извлекаемые запасы нефти по месторождениям, право пользования которыми предоставлено на условиях Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1", составляют 323,4 млн. тонн и газа - 461,0 млрд. куб. метров.

До 2004 года российские участники должны инвестировать в проект 1316 млн. долларов США. Стратегия финансирования доли российских участников на период геологоразведочных работ и на период обустройства была построена на привлечении долгосрочных крупномасштабных иностранных кредитов и выпуске ценных бумах на европейском рынке.

Для российских участников проекта (все они фактически являются государственными организациями: 80% акций ЗАО "Роснефть-Сахалин" принадлежит государственной компании "Роснефть", 100% акций ЗАО "Сахалинморнефтегаз-Шельф" принадлежит государственной компании ОАО "Рос-нефть-Сахалинморнефтегаз", являющейся дочерней компанией "Роснефти") не созданы условия, гарантирующие реализацию ими своих финансовых обязательств по Соглашению "Сахалин-1". Они вынуждены осуществлять финансирование доли своего участия в проекте в основном за счет привлечения краткосрочных кредитов.

При этом в соответствии с условиями данного Соглашения участник, не выполняющий свои финансовые обязательства, теряет права на участие в проекте в полном объеме. При потере российской стороной доли участия в проекте государство теряет возможность "внутреннего" контроля за реализацией Соглашения, а также потенциальные доходы.

Кроме того, отсутствие в проекте "Сахалин-1" российских участников может негативно сказаться на количестве привлекаемых к реализации проекта российских-подрядчиков, что

отразится на занятости населения и экономическом развитии Сахалинской области.

3.2. Затраты по проекту с 1994 по 1998 год включительно составили объем средств в сумме 346,6 млн. долларов США. Сумма возмещаемых затрат на 1 января 1999 года составила 346,7 млн. долл. США.

3.3. Утвержденные уполномоченным государственным органом сметы расходов ежегодно не осваиваются, что отдаляет начало освоения месторождений.

3.4. Невыполнение программы работ по бурению скважины "Чайво-6" показывает, что дефекты Соглашения создали ситуацию, когда на оператора не распространяются вновь вводимые экологические требования, и он вправе затянуть период геологического изучения недр, сдвинуть начало освоения участка недр, увеличить затраты на реализацию проекта, в том числе непроизводительные возмещаемые затраты.

3.5. Финансово-хозяйственная деятельность оператора проекта исключает возможность ее объективной оценки:

- отчет об исполнении смет расходов недропользователь предоставляет уполномоченному государственному органу по укрупненным показателям. Информация по отдельным видам затрат отсутствует, что исключает возможность детального, постатейного анализа исполнения смет расходов;

- калькулирование оператором всех расходов осуществляется с нарушением порядка формирования финансовых результатов и требований Положения о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 1992 года № 552;

- часть расходов проходит через счета, открытые в зарубежных банках, исключая, таким образом, возможность контроля за их достоверностью в связи со сложностью получения находящихся за пределами Российской Федерации первичных документов, подтверждающих оплату произведенных расходов.

3.6. Численность персонала, занятого в проекте, по годам (по данным недропользователя) колеблется от 123 до 154 человек. По состоянию на июль 1999 г. числилось 126 человек, из них российских граждан - 57 человек.

Данные о расходах на зарплату российскому и иностранному персоналу в ходе проверки получены и изучены не были.

4. В части реализации Соглашения "Сахалин-2":

4.1. Оперативная оценка геологических запасов Пиль-тун-Астохского и Лунского месторождений, право пользования которыми предоставлено на условиях Соглашения "Сахалин-2", составляет по нефти - 590 млн. тонн, по газу - 636 млрд. куб. метров.

4.2. В Соглашении о разделе продукции "Сахалин-2" не определены условия кредитования (максимальный уровень процентной ставки по кредиту), что предоставляет инвестору возможность привлекать кредиты на любых, ничем не ограниченных условиях, при этом расходы на обслуживание кредита возмещаются российским сырьем.

4.3. В соответствии с отчетом компании "Сахалин Энерджи" от 5 июня 1999 г. для реализации Соглашения "Сахалин-2" потребуется 5,093 млрд. долларов США.

В целом по состоянию на 31 декабря 1998 г. в проект инвестировано 957,3 млн. долларов США.

Затраты, подлежащие возмещению компании "Сахалин Энерджи", по состоянию на 31 декабря 1998г. составили 813,127 млн. долларов США, или 85% от вложенных инвестиций.

4.4. Освоение Пильтун-Астохского месторождения в целом и работы по Лунскому месторождению оператором проекта искусственно сдерживаются:

- компания "Сахалин Энерджи" предлагает концепцию пошагового освоения Пильтун-Астохского месторождения и исходя из этой концепции разрабатывает документацию по освое-

нию отдельных участков, а не месторождения в целом. Это может привести к переносу срока освоения месторождения в целом;

- работы по Лунскому месторождению находятся в стадии подготовки плана освоения, которая ставится в зависимость от факторов, не позволяющих завершить подготовку плана освоения и других документов, предусмотренных Соглашением "Сахалин-2", с тем чтобы в соответствии с процедурой, установленной в Соглашении, объявить дату начала освоения Лунского месторождения.

4.5. Финансово-хозяйственная деятельность компании "Сахалин Энерджи" исключает возможность ее объективной оценки:

- в нарушение п. 4 приложения А к Соглашению "Сахалин-2" "Принципы бухгалтерского учета" компанией в 1998 была представлена смета расходов, не соответствующая принципам бухгалтерского учета в части отнесения расходов по элементам затрат, при этом количество постатейных затрат сократилось с 17 в 1996 году до 6 - в 1998 году; в смете расходов утверждены укрупненные статьи затрат, из которых в последующем производились расходы по различным элементам затрат, не предусмотренным в смете;

- годовые отчеты составляются компанией с отклонениями от указанных принципов бухгалтерского учета и не соответствуют условиям Соглашения. Статьи затрат перераспределены, отсутствует сопоставление произведенных затрат со сметными назначениями, что не дает достоверной и полной информации о фактически произведенных затратах по каждому элементу затрат;

- бухгалтерский учет компания осуществляла по методу начисления затрат, а не по кассовому методу, как предусмотрено Соглашением;

- калькулирование всех расходов и порядок определения возмещаемых затрат не соответствует положениям Соглашения "Сахалин-2" в части осуществления бухгалтерского учета в соответствии с российским законодательством;

- часть расходов проходит через счета, открытые в зарубежных банках, что, как и в случае с Соглашением "Сахалин-1", делает практически невозможным контроль за их достоверностью в связи со сложностью получения находящихся за пределами Российской Федерации первичных документов, подтверждающих оплату произведенных расходов.

4.6. По состоянию на 1 июля 1999 года общая численность сотрудников персонала компании "Сахалин Энерджи", по данным недропользователя, составляла 337 человек, из них 248 человек, или 74 %, являлись российскими гражданами.

За период с 1996 г. по 1998 год при реализации проекта по Соглашению "Сахалин-2" из выплат персоналу расходы на российский персонал, по данным недропользователя, составили 9248 тыс. долларов США, или 22,4 % от общих расходов на персонал; на иностранный- 28511 тыс. долларов, или 69,2%; на переезд, компенсации иностранному персоналу разницы в стоимости жизни, оплату жилья и другие общепринятые льготы и выплаты персоналу и членам их семей - 3451,5 тыс. долларов США, или 8,4 % от указанных общих расходов.

5. В части поступления российской стороне бонусов и других платежей при реализации Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2":

5.1. Согласно п. 2 Договора от 7 апреля 1997 года между Правительством Российской Федерации и администрацией Сахалинской области о распределении российской доли доходов при реализации Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" федеральная часть каждого бонуса составляет 40 процентов от его суммы. Такое распределение противоречит ст. 42 Закона "О недрах" - оно соответствует платежам за пользование недрами территориального моря, в то время как 30-40% территории Пиль-тун-Астохского месторождения принадлежит континентальному шельфу Российской Федерации, а платежи за пользование недрами континентального шельфа Российской Федерации полностью поступают в федеральный бюджет.

В соответствии со ст. 42. Закона "О недрах" платежи за пользование недрами должны представлять комбинацию платежей за пользование недрами территориального моря и платежей за пользование недрами континентального шельфа Российской Федерации. Заключение указанного Договора привело к снижению суммы бонусов, причитающейся федеральному бюджету за период с момента вступления в силу Соглашения "Сахалин-2" до момента освоения Пильтун-Астохского месторождения, не менее чем на 2,7 млн. долларов США.

5.2. Минтопэнерго России с согласия и при попустительстве Минфина России нецелевым образом использовало бюджетные средства, приходящиеся на долю Российской Федерации, в том числе в интересах коммерческих банков. Проведенные перечисления платежей организациям Минтопэнерго России и частично на счета администрации Сахалинской области являются незаконным изъятием средств федерального бюджета, которые подлежат возврату. Ущерб федеральному бюджету оценивается не менее чем в 19,7 млн. долларов США.

6. В части правильности и своевременности исчисления и уплаты недропользователями страховых взносов в государственные внебюджетные фонды при исполнении ими Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2":

образовавшаяся в 1998 году просроченная задолженность консорциума "Эксон" и компании "Сахалин Энерджи" по страховым взносам и пеням была погашена без применения отделениями государственных внебюджетных фондов дополнительных мер по взысканию долгов. В 1999 году страховые взносы уплачивались ими своевременно и полностью.

7. В части правильности и своевременности исчисления и уплаты недропользователями налогов в федеральный бюджет при исполнении ими Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2":

7.1. Контроль за правильностью исчисления недропользователями налогов в федеральный бюджет затруднен в связи с отсутствием четкого перечня возмещаемых затрат и их нормативным ограничением.

7.2. Консорциум "Эксон" и компания "Сахалин Энерджи" предоставляют налоговые декларации с нарушением ст. 7 Закона Российской Федерации от 6 декабря 1991 г. № 1992-1 "О налоге на добавленную стоимость", необоснованно предъявляя к возмещению из бюджета суммы НДС, не выделенные поставщиками в первичных документах и самостоятельно исчисленные расчетным путем.

8. В части использования федеральной собственности:

В ходе заключения и реализации Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" Правительство Российской Федерации и уполно

моченные им органы не уделяли должного внимания вопросам, связанным с информацией о недрах, разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, как особом виде федеральной собственности.

В Соглашениях не упоминается как объект имущественных прав первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашениям.

Кроме того, если в соответствии со ст. XXXI Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" стороны "могут свободно использовать информацию для своих целей, необходимых для выполнения своих обязательств по настоящему Соглашению, включая раскрытие информации родственным организациям и ее использование ими для этих целей", а также раскрывать информацию другим лицам в соответствии с порядком, предусмотренным настоящей статьей Соглашения, то в Соглашении "Сахалин-2" этот вопрос вообще не урегулирован.

VII. Предложения

1. Продолжить настоящие контрольные мероприятия с целью определения на основании платежных документов оператора Соглашения:

- затрат оператора, подлежащих возмещению в соответствии с подрядными контрактами оператора, в том числе фактических затрат компании "Сахалин Энерджи" на покупку платформы "Моликпак";

-доли затрат оператора, подлежащих возмещению, в соответствии с подрядными контрактами оператора, заключенными с российскими производителями товаров и услуг.

2. Направить представление Правительству Российской Федерации по вопросам устранения выявленных в ходе контрольного мероприятия нарушений и недостатков с предложениями:

- привести правительственные нормативные правовые акты в соответствие с требованиями Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" и принять меры по приведению в соответствие с указанными требованиями ведомственных нормативных правовых актов;

-обеспечить возмещение федеральному бюджету сумм платежей при пользовании недрами (бонусы) в соответствии с Соглашениями "Сахалин-1" и "Сахалин-2";

- привести в соответствие с Законом Российской Федерации "О недрах" Договор от 7 апреля 1997 года между Правительством Российской Федерации и администрацией Сахалинской области о распределении российской доли доходов между федеральным бюджетом и Сахалинской областью при реализации Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2";

- обеспечить поступление платежей в федеральный бюджет за пользование недрами применительно к Соглашениям "Сахалин-1" и "Сахалин-2";

- рассмотреть вопрос о финансировании российской стороной своей доли по Соглашению "Сахалин-1";

-обеспечить постоянный контроль со стороны Правительства Российской Федерации или уполномоченных им органов за подготовкой и реализацией соглашений о разделе продукции;

- рассмотреть вопрос о включении в состав уполномоченного государственного органа по Соглашению "Сахалин-1" представителей Минфина России, федеральных налоговых органов, а также специалистов, владеющих международной практикой бухгалтерского учета и финансово-экономической деятельности;

- обеспечить предъявление к инвесторам Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" требований в соответствии с условиями указанных Соглашений и действующим российским законодательством в части предоставления годовых смет расходов, годовых отчетов и ведения (в том числе на русском языке) записей в бухгалтерских регистрах, хранения первичных документов на территории Российской Федерации, проведения ежегодных аудиторских проверок, а в случае неисполнения данных тре

бований применять меры, предусмотренные Соглашениями, в том числе в судебном порядке;

- обеспечить создание информационной базы на весь комплекс оборудования, материалов, услуг, требующихся при реализации соглашений о разделе продукции;

- обеспечить защиту интересов российских производителей оборудования и услуг, используемых при реализации соглашений о разделе продукции, в том числе введением мер тарифного и иного регулирования;

- обеспечить гарантии 70-процентного уровня российского участия в проекте по Соглашению "Сахалин-2".

3. Направить информационное письмо в Генеральную прокуратуру Российской Федерации о правовой оценке действий должностных лиц Минтопэнерго России и Минфина России при решении вопроса о распределении подлежащей перечислению в федеральный бюджет части бонусов по Соглашениям о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".

4. Направить настоящий отчет в Государственную Думу и в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Во избежание дублирования недостатков Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" во вновь заключаемых соглашениях о разделе продукции и в целях обеспечения защиты интересов Российской Федерации при заключении и реализации таких соглашений Счетная палата Российской Федерации считает целесообразным предложить Федеральному Собранию Российской Федерации рассмотреть вопрос о внесении в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" изменений и дополнений, учитывающих следующие требования:

1. Отношения недро- и природопользования, возникающие у инвестора с государством при реализации соглашений о разделе продукции, в том числе в связи с выполнением органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации контрольных и надзорных функций, должны регулироваться законодательством Российской Федерации на момент заключения соглашения, а не только текстом соглашения. В противном случае российская сторона должна либо переписывать в соглашения все российское законодательство, либо часть норм российского законодательства может оказаться не-

2. В случае изменения российского законодательства в части техники безопасности, экологических и иных требований новые нормы должны быть обязательны для недропользователя (в отличие от ситуации, сложившейся на Сахалине со сливом буровых растворов), хотя при этом он должен иметь право на справедливую компенсацию дополнительных затрат (частичную компенсацию недополученной прибыли), определяемую по согласованию сторон или по решению суда.

3. Установить законом порядок формирования, структуру и ограничения на затраты инвестора, подлежащие возмещению российским сырьем, в том числе ограничения по их абсолютной величине в процентах от стоимости добытого сырья (во избежание ситуации, сложившейся на Сахалине, когда в расходы инвестор вправе вписывать все, что угодно, без каких-либо ограничений).

4. Ввести требование, обеспечивающее выбор инвестором поставщиков оборудования и услуг и заключение контрактов исключительно на конкурсной основе, причем только по одному переменному параметру при всех прочих жестко фиксированных граничных условиях либо по нескольким переменным параметрам, но при наличии единой формулы (с весовыми коэффициентами по каждому переменному параметру), сводящей переменные параметры к скаляру. Отсутствие четких требований конкурсности создает неограниченную возможность принятия произвольных решений.

5. Исключить требование о конкурентоспособности российского оборудования "по срокам поставки", заменив его требованием соблюдения сроков, устанавливаемых согласованными программами ведения работ.

6. Исключить требование о конкурентоспособности российского оборудования "по качеству", заменив требованием по соотношению "цена/качество" или установив четкие требования по качеству (соответствие стандартам и т.п.) как граничные условия.

7. Ввести требование, гарантирующее протекцию российскому машиностроению при проведении конкурса, в том числе исключить возможность освобождать операторов соглашения, а также юридических лиц, участвующих в выполнении работ по соглашению, от взимания таможен

ных пошлин, НДС и акцизов при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации товаров и услуг.

8. Установить санкции к недропользователю за несоблюдение квоты по размещению на российских предприятиях заказов на оборудование, материалы и услуги и оговорить временные интервалы (квартал, год), в течение которых обеспечивается 70-процентный уровень квоты.

9. Предусмотреть систему санкций к недропользователю за несоблюдение требований к ведению бухгалтерского учета и отчетности, а также за необеспечение ведения документации на русском языке и хранения документации на территории Российской Федерации.

10. Установить требование проведения ежегодного государственного аудита финансово-хозяйственной деятельности недропользователя, утверждения годового плана работ, предполагаемых смет затрат, а также отчета об исполнении плана работ и фактических затрат.

11. Исключить возможность вводить в действие заключенные без конкурса соглашения решениями органов исполнительной власти, без публичного обсуждения и утверждения федеральными законами.

13. Установить, что в перечни участков недр для разработки на основе соглашений о разделе продукции включаются только те участки, в отношении которых, наряду с обоснованием Правительства Российской Федерации, имелись бы заключения Счетной палаты Российской Федерации. Установить, что соглашения о разделе продукции заключаются при обязательном наличии на проекты этих соглашений заключений Счетной палаты Российской Федерации (в обоих случаях речь не идет об обязательности именно положительного заключения, но важно требование рассмотрения заключения Счетной палаты при принятии решения с тем, чтобы потом никто не мог ссылаться на то, что последствия решений невозможно было предвидеть).

14. Исключить возможность признания в качестве оснований для перевода участков недр на соглашения о разделе продукции "обязательств Российской Федерации" и результатов конкурсов по предоставлению участков недр в пользование на условиях раздела продукции, т.е. исключить фактически возникающее принуждение Федерального Собрания соглашаться со всеми незаконно осуществленными действиями Правительства Российской Федерации.

15. Обязать инвестора осуществлять (в течение трех календарных месяцев с даты подписания соглашения) страхование рисков неисполнения им своих финансовых и иных обязательств по соглашению о разделе продукции, а также рисков, связанных с последствиями аварий (разливы нефти и нефтепродуктов и т.п.); установить законом порядок определения сумм страхования, а также требования, которым должны удовлетворять соответствующие страховые компании.

Заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации Ю.Ю.БОЛДЫРЕВ

Однако, реформаторы из Минэкономразвития РФ не вняли словам премьера. Как стало известно, в недрах ведомства Германа Грефа начата работа по подготовке новой редакции федерального закона "О CPU", который, в случае принятия, существенно расширит рамки применения CPU в нефтегазовом комплексе. В середине февраля на стол министра лег текст будущего закона, подготовленный департаментом по CPU Минэкономразвития РФ. Напомним, что департамент возглавляет Ольга Рыбак, в прошлом сотрудник НК "Роснефтъ", и которая, судя по тексту законопроекта, по-прежнему неравнодушна к этой компании.

* Один из многочисленных примеров того, как различные издания (их корреспонденты) сначала уговаривают что-либо прокомментировать, но затем, надо полагать, в связи с несоответствием полученных ответов "линии" издания, интервью просто не публикуют.

Данное интервью я дал интернет-изданию "Газета.РУ" в феврале 2003 г. Несмотря на то, что интервью было дано по просьбе издания, тем не менее, опубликовано оно затем не было. Можно предположить, в связи с тем, что в ответах содержалась не только критика (отрицание) варианта монополии двух госкомпаний на СРП, но и пояснение, в каком случае такая монополия возможна и полезна -если компании надлежащим образом управляются государством и, главное, если законодательно установлено, что компании не могут быть в будущем приватизированы. Прг паганда подобных идей, видимо, не входила в планы редакции...

От каких-либо разъяснений корреспондент, как это в таких случаях водится, уклонился - просто перестал "выходить на связь"...

Мы попросили прокомментировать нововведения, предложенные в "черновой" версии нового закона "О СРП", Юрия Болдырева.

СПРАВКА: Юрий Болдырев - в 1995 год представлял Совет Федерации РФ как сопредседатель согласительной комиссии между палатами парламента по закону "О соглашениях о разделе продукции". В 1995-2000 году в качестве зампредседа-теля Счетной палаты РФ курировал вопросы недропользова-ния, в том числе работу по проверкам реализации проектов СРП- "Сахалин-1" и "Сахалин-2".

- Новая редакция закона "О СРП". подготовленная МЭР-Том предусматривает, что утверждать перечень участков недр на условиях СРП будет правительство России, а субъектам Российской Федерации оставлено лишь право представлять в правительство свои предложения. Насколько это целесообразно?

- Смотря чего вы хотите добиться. Если цель - максимально продуманные решения в интересах общества и государства, тогда сохранение "фильтров", которые мы в согласительной комиссии между палатами парламента ввели в закон в 1995 году- многоступенчатости и публичности принятия решений, - необходимо. Если же цель - тихонько среди "своих" определять судьбу ресурсов суммарной стоимостью в сотню наших федеральных бюджетов, тогда для делящих эти ресурсы всякое "упрощение" процедуры конечно, целесообразно.

- В новой редакции закона отсутствует норма о том, что на условиях СРП может разрабатываться не более 30% запасов. К чему это может привести?

- Вопрос СРП (и концессий) следует рассматривать не с точки зрения сиюминутных прибылей или убытков, а с точки зрения глобального контроля за природными ресурсами на планете (здесь главное не то, у кого нефть, а то, чья рука на кране с этой нефтью). А также с точки зрения права и возможности России участвовать в регулировании мировых цен на энергоресурсы. Важно понимать, что поток на внешние рынки нефти и газа с месторождений, переводимых на СРП,

государство регулировать уже не может. Соответственно, если мы допустим перевод существенной части извлекаемых запасов наших природных ресурсов на СРП, то перестанем быть партнерами для ОПЕК- этой организации будет бессмысленно координировать свои действия с нами. Регулировать поток нашей нефти будут ее потребители (транснациональные корпорации и стоящие за ними государства, прежде всего, США) без какого-либо нашего участия. Это отказ от одной из козырных карт России в глобальной экономической игре. С какой точки зрения ни посмотри (хоть с азов рыночной теории, хоть с позиций геополитики): это либо безумие, либо предательство долгосрочных национальных интересов.

В коротком интервью аргументация ограничена. Поэтому интересующихся этой темой могу отослать к своей книге "Похищение Евразии" (выходит в мае этого года).

- По версии МЭРТа, субъекты РФ должны быть исключены из числа "сторон СРП", а правительство РФ должны заменить "уполномоченные органы" (ФГУПы или акционерные общества, где 100% принадлежит государству).

- Вполне логично в рамках всеобщей "вертикализации власти": Центр заберет у субъектов РФ ровно столько прав, сколько они отдадут. Если отдадут все - вопросы не к Центру, а к субъектам.

Что же касается представления правительства некими "уполномоченными", то важнее другое- фильтры парламентского контроля, о которых мы говорили. Если они будут сохранены, да еще и при условии появления дееспособного самостоятельного парламента (что сегодня, мягко говоря, под большим вопросом), тогда приемлем любой вариант, но при обеспечении конечной ответственности правительства. Но этого-то как раз и нет. И, похоже, не ожидается.

-Новое прочтение закона "О СРП" предполагает, что в качестве инвестора может выступать специально созданное ОАО, часть акций которого закреплено в федеральной собственности и передано в управление уполномоченной организации. Если государство выступает на стороне инвестора от своего имени, то оно, вроде бы, заключает СРП с самим собой? Означает ли это, что государство берет на себя все риски, в том

числе коммерческие? Может, это еще один способ увести деньги заграницу?

- Во-первых, за последние годы мы получили массу нововведений, дающих законное право неограниченно перекачивать госресурсы в частные карманы (это и право кредитовать бюджетными средствами частные компании, и законная возможность уводить "налево" часть прибыли Центробанка и т.п.). Повторю: это даже не возможности безнаказанно нарушать закон (что было и раньше), а именно право присваивать ресурсы формально законным путем. Одним каналом больше, одним меньше...

Во-вторых, управлять госсобственностью наше государство так и не научилось. По единственной причине -власть вовсе к тому не стремится. Яркий пример - управление "Газпромом", РАО "ЕЭС России", МПС (применительно к последнему москвичи могут видеть, как срочно в преддверие акционирования закапываются госресурсы в новый супер-офис). Соответственно, пока порядка в управлении госсобственностью нет, от замены шила на мыло пользы ждать не приходится.

И в-третьих, если государство в разработке недр участвует напрямую, то вообще при чем здесь СРП? Ведь российский вариант СРП - это механизм полного вывода не-дропользователя из какой-либо зависимости от государства. Если у государства в СРП контрольный пакет (как это было в Норвегии и Китае - для обеспечения полного госконтроля за процессом и гарантирования обеспечения заказами своего машиностроения), то зависимость от государства сохраняется со всеми вытекающими последствиями. И если инвестор не боится такой зависимости от нашего государства, то есть все основания для работы в рамках единой национальной лицензионной системы. Если же у государства пакет несущественный, то это лишь перевод казенных денег в частные.

- Если для госкомпаний ("Роснефти" и "Зарубежнефти") участие в СРП- бесплатное, без конкурсов и аукционов (так устанавливает версия закона от МЭРТа), то означает ли это уменьшение бонуса государства?

- Бонусы в СРП далеко не главное. Важнее другое: жесткий контроль и ограничение расходов недропользователей, полностью компенсируемых нашим сырьем. Также важно связать возможности доступа к нашим ресурсам с гарантированием заказов на оборудование и услуги российских производителей (то, что эффективно сумели сделать и норвежцы, и китайцы). И это можно сделать, в том числе, через госкомпании, но лишь при условии, что это надлежащим образом управляемые госкомпании, не подлежащие приватизации. У нас же пока нет даже подобия необходимого госуправления такими компаниями - не на это повернута вся государственная машина.

Если две госкомпании получат особые права на участие в СРП и если, при этом, в законе не будет установлено, что эти права принадлежат именно государству и переданы этим компаниям лишь до тех пор, пока они полностью принадлежат государству, то вероятен такой вариант развития событий. Две госкомпании под патриотическую риторику завладеют контрольными пакетами участия в СРП по ключевым месторождениям, после чего будут успешно приватизированы за бесценок в далеко не случайные руки. Такая вот "предпродажная подготовка".

- Нет ли опасности в том, что "Роснефть" и "Зарубеж-нефть" будут в разных проектах меняться ролями "инвестора" и "контролера от имени государства" (это допускает версия закона от МЭРТа). а это, в свою очередь, дает им возможность потворствовать другу другу, от чего потеряет государство?

- Разумеется, такое совмещение функций абсолютно недопустимо. Контролерами должны быть совершенно другие организации, никак не связанные с недропользователями.

- МЭР Т планирует, что 90% соглашений по СРП будут заключаться без конкурсов и аукционов, если "интересы обороны и безопасности государства требуют заключения соглашения с конкретным инвестором". При чем здесь оборона и безопасность?

-Это проблема и действующего закона о СРП, где также предусмотрены "исключения", позволяющие конкурс

не проводить. И цивилизованных требований к процедуре конкурса у нас ни в одном законе нет. Что же касается обороны и безопасности - это неприкрытая лазейка для произвола под прикрытием секретности. Здесь все очевидно: там, где есть вопрос безопасности - вообще не должно быть места никаким СРП.

-В новой редакции отсутствует требование проводить переговоры и заключать СРП в течение одного года. К каким последствиям это может привести?

- К тому, что, при слабости Парламента, и так уже стало привычной практикой: принятию "на всякий случай" решений о переводе на режим СРП месторождений, по которым такое решение абсолютно необоснованно. А дальше, как вы догадываетесь" таким более ликвидным товаром можно без всяких конкурсов торговать не торопясь и со вкусом...

- В новой версии закона нет нормы о 70% участии российского подрядчика...

- Связывание возможности доступа к нашим природным ресурсам гарантированием заказов нашему машиностроению - это единственный масштабный источник инвестиций в наше машиностроение в обозримый период. Ничего другого, сопоставимого по объемам средств - нет и не будет. Это для России - вопрос ключевой, стратегический. И здесь надо идти не на смягчение требований, а, напротив, - на их ужесточение.

Поясню. Действующая норма (введенная в 1998 г.) хотя и обязывает инвестора привлекать российских подрядчиков, но тут же открывает ему пару лазеек: оборудование должно быть "конкурентоспособным по качеству и срокам поставки". Если бы норму сформулировали иначе - как обязанность удовлетворять требованиям определенных стандартов - не было бы проблем. Или как в Китае - требование конкурентоспособности по соотношению "качество/цена" - тоже хорошо. Наш же вариант юридически позволяет недропользователю произвольно завышать требования по какому-то одному не определяющему параметру (блеск краски какой-нибудь станины) и на этом основании покупать оборудование у "своих".

Требование же "конкурентоспособности по срокам поставки" (в отличие от четких нормативных требований по срокам) - вообще совершенно издевательское. Юридически это позволяет приурочить заказ к моменту, когда у "своих" поставщиков все уже лежит готовенькое на складе, а наши еще только пытаются получить технические требования для разработки проектной документации.